Regulação

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Principais pontos da nova lei das agências reguladoras

Nova lei fortalece a transparência e a autonomia das agências reguladoras em relação aos processos políticos

A nova Lei das Agências Reguladoras – Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019 –ao dispor sobre a gestão, organização, processo decisório e controle social das agências reguladoras, criou um regime uniforme para todas as agências reguladoras federais. Com sete capítulos1, a nova norma busca afastar as recorrentes críticas às agências reguladoras no Brasil, notadamente quanto a falta de autonomia nos processos decisórios, politização e conflitos operacionais.

Além disso, a lei trouxe elementos para propiciar a integração entre as agências (Aneel, ANP, Anatel, Anvisa, ANS, ANA, Antaq, ANTT, Ancine, Anac e ANM), bem como entre órgãos de regulação estaduais, distritais e municipais, com o fito de facilitar a realização de processos conjuntos de edição normativa, intercâmbio de experiências, informações e descentralização de atividades fiscalizatórias, sancionatórias e arbitrais.

O elemento da integração também foi enfatizado na interação das agências reguladoras com os órgãos de defesa da concorrência, visando à promoção desta nos mercados regulados, além de se inserir na articulação com os órgãos de defesa do consumidor e do meio ambiente.

Quanto à independência das agências, a legislação consagrou expressamente seu caráter autônomo, a partir da ausência de tutela ou de subordinação hierárquica, com a presença de importantes elementos que perpassam desde a autonomia funcional, a decisória, a administrativa, a financeira, até a estabilidade de mandatos de seus dirigentes. Com efeito, normatiza-se o que se entende como “regime especial”2 do qual são dotadas as agências, mas que somente se explicava a partir da perspectiva doutrinária.

Vê-se, pois, a preocupação do legislador em destacar os mecanismos necessários à consecução dos objetivos destas autarquias, sobretudo o de assegurar a prestação de serviços públicos adequados.

Vale lembrar que a tônica da autonomia consagra uma das finalidades dessas instituições, nascidas a partir de um modelo de reforma iniciada nos anos 90 (primeiramente no setor de telecomunicações), em que o Estado perseguia a mudança do papel de prestador de serviços públicos para o de garantidor do adequado fornecimento desses serviços.3

Para preservação do melhor interesse dos setores regulados, a autonomia decisória se desdobra em duas dimensões: a da mitigação de influências políticas e o do conhecimento técnico dos responsáveis pelos processos decisórios. Esses dois elementos operam para evitar o desvirtuamento das agências como ferramentas de trocas e de controle político, bem como conferem maior credibilidade à atuação voltada ao interesse público.

As agências, enquanto instituições dotadas de competência quanto ao processo decisório em setores economicamente sensíveis (blame shifting4), devem ser guiadas pela tecnicidade, de modo que critérios meramente políticos prejudicam sua credibilidade, e, por via de consequência, preterem o resultado esperado por sua atuação.5

Sem embargo do veto presidencial a um dos principais dispositivos, qual seja, o da elaboração de lista tríplice para a escolha de novos dirigentes, a norma mantém a exigência de requisitos técnicos para ocupação do cargo, a exemplo da experiência profissional no ramo, com escolha por indicação presidencial submetida à aprovação do Senado.

Para contribuir com a tecnicidade da atuação das agências, adotou-se a Análise de Impacto Regulatório (AIR), como um instrumento para melhorar a qualidade regulatória, por meio de um processo sistemático de gestão lastreado na melhor evidência disponível, conforme se compreende do capítulo I da Lei nº 13.848/19.

O referido instrumento é procedimento que antecede a tomada de decisões, prestando-se à análise dos custos-benefícios das decisões administrativas, com posterior manifestação do conselho diretor ou da diretoria colegiada. Observam-se os impactos do problema a ser enfrentado, potencializando-se os efeitos positivos que se espera das alternativas regulatórias, no que diz respeito ao desenvolvimento e implementação de políticas públicas e atuação das agências reguladoras.

Conquanto este sistema já se encontre presente no âmbito de algumas agências, a nova lei inseriu expressamente a AIR no rol de normas gerais para se privilegiar a segurança jurídica e o apoio ao estabelecimento quanto às metas a serem alcançadas no âmbito de sua regulação.

A norma tenta somar a esses aspectos o fator transparência, pois além de determinar a publicação das manifestações do conselho diretor e da diretoria colegiada aos interessados, prevê reuniões deliberativas públicas, gravadas e disponibilizadas tanto na sede da agência quanto em seu sítio na internet, além da realização de audiências públicas para a participação dos interessados nas decisões.

Por sua vez, o capítulo II chama atenção ao destaque concedido à prestação de contas e ao controle social; ou seja, enfatizou a consecução de metas por meio de planos estratégicos e de gestão, com emissão de relatório anual de atividades, estimativa de recursos orçamentários e cronogramas de desembolso para cumprimento dessas metas. Com isso, evidencia-se o escopo de aumentar a eficiência e a qualidade dos serviços prestados pelas agências ao objetivar a entrega de resultados.

No que concerne o controle social, foi concedida especial atenção à questão, tanto na seção III desse capítulo, quanto no capítulo VII, que trata das alterações às leis das agências reguladoras federais já existentes, porquanto incumbiu aos órgãos de Ouvidorias a atribuição de zelar pela apuração de denúncias e reclamações.

Frise-se, outrossim, a exigência de probidade na atuação do ouvidor, isto é, são impedidos de ocupar o cargo aqueles que se enquadrem em hipóteses de inelegibilidade do inciso I da LC nº 64/90. Contudo, há de se ressaltar a proteção do cargo do ouvidor quanto à autonomia e ausência de subordinação hierárquica, na medida em que lhe é garantido um mandato de três anos (vedada a recondução), sem acumulação de cargos, além de eventual processo administrativo somente poder ser deflagrado por Ministro de Estado da respectiva pasta ou do Ministro de Estado da Controladoria-Geral da União.

A lei ressaltou as correntes práticas de prevenção à corrupção por meio da adoção de técnicas de compliance, vale dizer, instituiu o dever de adoção de um conjunto de disciplinas e práticas que garantem o cumprimento de normas de uma instituição, notadamente quanto à obrigatoriedade das agências de adotarem ações de prevenção, detecção, punição e remediação de fraudes e atos de corrupção.

Dessa forma, a Lei nº 13.848/19 se inclina a resgatar o princípio da moralidade no âmbito das agências reguladoras, o qual se presta ao melhor funcionamento de todos os outros objetivos perseguidos pela norma: busca a eficiente aplicação de recursos financeiros e humanos dentro das agências reguladoras.

Conclui-se, portanto, que a edição da nova Lei das Agências Reguladoras, ao consolidar o caráter autônomo das agências e, sobretudo, dotá-las de maior integração, permite que as agências atuem de forma independente, com controle de metas e resultado, por meio da consagração da tecnicidade e da implantação de sistemas de controle social e combate à corrupção.

Em sendo assim, paira otimismo na garantia da autonomia e aumento da eficiência das agências reguladoras, bem como na diminuição da interferência política em sua atuação, apesar da relevante influência do Poder Executivo na escolha de seus dirigentes. Por estas razões, torna-se necessário observar, na prática, como se dará sua implementação.

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1 (i) processo decisório; (ii) prestação de contas e controle social; (iii) interação com órgãos de defesa da concorrência; (iv) articulação entre agências reguladoras; (v) articulação das agências com os órgãos de defesa do consumidor e do meio ambiente; (vi) interação operacional entre agências reguladoras federais e as agências reguladoras ou os órgãos de regulação estaduais, distritais e municipais; e (vii) disposições finais e transitórias

MORAES, Joaquim Nogueira Porto; GONÇALVES, Gabriel Vinícius Carmona; DE FARIAS. Pedro Henrique Espagnol. O novo marco legal das agências reguladoras brasileiras. JOTA, 25 de jun. de 2019. <Disponível em: https://www.jota.info/tributos-e-empresas/regulacao/o-novo-marco-legal-das-agencias-reguladoras-brasileiras-02072019>. Acesso em 17 de jul. de 2019.

3 FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. 5ª Edição. Editora Fórum. 2016.

4 As agências representariam uma tentativa de desonerar a Autoridade Administrativa de decisões impopulares.

5PECI, Alketa; VIEIRA, Alexandre Sérgio Alves. Agências Reguladoras Independentes? Análise das Trajetórias de Carreira dos Reguladores Federais Brasileiros. In: DE NEGRI, João Alberto; ARAÚJO, Bruno César; BACELETTE, Ricardo. Desafios da Nação, artigos de apoio. Volume 2. Brasília, Ipea, 2018.


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