Guilherme Pimenta
Um ano após sua vigência, a Lei 13.848/19 continua gerando questionamentos internos no governo sobre as alterações promovidas na estrutura das agências reguladoras. O mais recente episódio é um parecer da Procuradoria-Geral Federal (PGF), de agosto, sustentando que as agências são órgãos autônomos e que seus atos, principalmente após a nova lei, não podem ser submetidos a revisão dos ministérios aos quais estão vinculados.
O parecer foi motivado por questionamento da Secretaria-Executiva do Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP) sobre a autonomia do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) para conceder diárias e passagens em deslocamentos nacionais e internacionais, bem como autorizar afastamentos do país a seus servidores.
Segundo o Ministério da Justiça, a nova lei das agências, ao classificar 11 autarquias e não citar o Cade, teria suscitado dúvidas sobre a autonomia administrativa para o órgão antitruste decidir sobre os deslocamentos de seus servidores.
A Consultoria Jurídica do Ministério (Conjur-MJSP) ampliou o alcance da discussão ao defender, em outro parecer, que dispositivos da nova lei que caracterizam as agências reguladoras pela ausência de tutela ou de subordinação hierárquica seriam inconstitucionais.
O primeiro elemento que motivaria a inconstitucionalidade dos dispositivos da nova lei seria de cunho formal. Segundo a Conjur do MJSP, o fato de o texto ter sido elaborado por iniciativa parlamentar, e não pelo Poder Executivo, ensejaria sua inconstitucionalidade, já que o Congresso Nacional não poderia alterar, por iniciativa própria, as atribuições e o funcionamento de órgãos públicos, como as agências.
Segundo a Conjur-MJSP além disso, a supervisão ministerial das agências reguladoras também havia sido disciplinada pelo Parecer AGU AC-051/06.
Esse parecer fundamenta o cabimento dos chamados “recursos hierárquicos impróprios” contra atos praticados por agências reguladoras, restritos a três hipóteses específicas: matéria administrativa, desrespeito aos limites de suas competências materiais definidas em lei ou regulamento e violação de políticas públicas definidas para o setor regulado pela administração direta.
De acordo com a Conjur, ao elaborar o parecer à época, a AGU havia dado uma interpretação derivada diretamente do texto constitucional, o que impossibilitaria eventual modificação legal posterior a respeito do mesmo tema.
Parecer da PGF defende autonomia
A PGF rebateu os argumentos apresentados pela Consultoria Jurídica do Ministério da Justiça e Segurança Pública. Em parecer obtido pelo JOTA, o órgão defende que a nova lei das agências “categoricamente” prevê a “ausência de tutela” por parte do ministério supervisor.
Dessa forma, segundo a Procuradoria-Geral Federal, levando-se em conta que “tutela” no contexto das relações entre ministérios e autarquias se reporta a controle administrativo, houve revisão das interpretações jurídicas fixadas no Parecer AC-051 da AGU por parte da nova lei das agências reguladoras.
Segundo a PGF, “não é possível chegar a outra conclusão senão a afirmação da derrogação dos efeitos normativos do Parecer AGU AC-051 naquilo que contraria a impossibilidade de exercício de controle administrativo (tutela) sobre as agências reguladoras”.
Além disso, a PGF defende que esse argumento sustentado pela Conjur-MJSP, segundo o qual o Parecer AGU AC-051 teria invocado o “locus constitucional do tema”, não poderia ser validado “sob pena viciar o sistema de freios e contrapesos que garante o equilíbrio entre os poderes”.
“Nesse raciocínio, o chefe do poder Executivo desfrutaria de uma prerrogativa exclusiva e invencível, capaz de afastar a eficácia de quaisquer posteriores intervenções normativas do poder Legislativo, sempre que o Presidente, munido de parecer aprovado pelo Advogado-Geral da União, suscitasse uma anterior “interpretação direta da Constituição”, rebateu a PGF.
Já em relação ao fato de o Legislativo não poder iniciar uma mudança nas agências reguladoras, a PGF defendeu que a nova lei não promoveu alterações na fisionomia do Estado que descaracterizassem a identidade da administração pública.
Além disso, de acordo com o parecer da PGF, precedentes de julgados do Supremo Tribunal Federal citados pela Conjur-MJSP versavam sobre criação ou extinção de órgãos públicos, além de desempenho das missões institucionais preestabelecidas para o funcionamento dos órgãos.
A AGU ainda pode ingressar com uma Ação Direta de Inconstitucionalidade contra os dispositivos da legislação. Questionada, a entidade afirmou que seu posicionamento é “interno” e não disponibilizou sua manifestação ao JOTA.
No entendimento da PGF, seu parecer já está valendo, ou seja, o entendimento de que não caberiam recursos às decisões das agências, além do respeito à autonomia administrativa do Cade, devem ser adotados pelos órgãos.