Regulação

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Ainda sobre os monopólios da Petrobras

Parece faltar clareza quanto a todas as consequências de uma quebra do monopólio da estatal, tanto na etapa do refino quanto da produção

greve dos petroleiros - Petrobras
Crédito: Rovena Rosa/Agência Brasil

Muito tem se discutido sobre a necessidade de acabar com o monopólio da Petrobras no setor de refino de combustíveis no Brasil, em especial desde a crise gerada pela greve dos caminhoneiros em junho.

Inclusive, o CADE tem sido cobrado por especialistas1 para tomar alguma atitude em relação a esse monopólio, como se a autoridade da concorrência tivesse competência legal para agir de ofício simplesmente por saber que há um monopólio. Não o tem. É preciso lembrar que o CADE só pode impor alguma restrição a um monopolista caso ele adquira um concorrente ou caso abuse de sua posição dominante. Enquanto a primeira não ocorrer ou a segunda não ficar comprovada, o CADE está de mãos atadas. E assim deveria ser: certamente não se cobraria do CADE agir de ofício para enfrentar, por exemplo, um eventual monopólio da Vale no mercado de minério de ferro. O fato de uma ser majoritariamente pública e a outra majoritariamente privada não muda a lei de defesa da concorrência.

A confusão nesse debate não se limita a quem caberia enfrentar essa questão: parece faltar clareza quanto a todas as consequências de uma quebra do monopólio da estatal, tanto na etapa do refino quanto da produção. Como é sabido, a Petrobras possui um virtual monopólio no refino, e existe uma crença de que, ao efetivamente se introduzir concorrência nessa etapa da cadeia, os preços dos derivados convergirão para uma trajetória descendente e mais estável. Não convergirão.

Antes de entendermos o porquê, vejamos o que seria possível fazer com a etapa do refino. Quantos agentes o mercado comportaria e quais ativos transferir? Partindo do ponto em que estamos, a intuição e a razoabilidade sugeririam reproduzir o que vemos hoje em outros setores de capital intensivo da economia brasileira: um oligopólio com no mínimo três agentes, idealmente quatro. Assim é na siderurgia, na aviação, na telefonia, na distribuição de combustíveis e no setor de bancos, por exemplo. Preferencialmente, a nova estrutura do mercado de refino ainda contaria com a presença de uma Petrobras pública, como temos a BR Distribuidora na distribuição e o Banco do Brasil no setor bancário2. Ou seja, é possível introduzir a concorrência mantendo um agente público com parte relevante do mercado, de modo a testar a nova estrutura sem grandes saltos transitórios.

Mas há algumas dificuldades para se construir esse arranjo competitivo no mercado brasileiro. Primeiramente, a refinaria só é competitiva até um certo raio, pois os custos de distribuição tornam inviável transportar combustível a longa distância, por exemplo, da REMAN, em Manaus, até São Paulo. Em outras palavras, é possível que esse mercado seja regional, e não nacional. Assim, em vários deles, em especial na região norte, não seria possível criar arranjos com múltiplos agentes detendo ativos de refino e concorrendo pelos consumidores. A introdução de concorrência deveria ocorrer, alternativamente, em regiões que não integram a ponta do sistema e que estejam próximos dos grandes centros consumidores, de modo a permitir uma saudável competição entre a Petrobras e concorrentes privados. Um possível desenho, considerando apenas essa variável (localização), seria a alienação das refinarias da Bahia (RLAM), do Paraná (REPAR) e de duas no estado de São Paulo, provavelmente a RBPC e a REVAP, todas elas de grande porte e capazes de produzir vários tipos de derivados. Com isso, considerando ainda Manguinhos, no RJ, cerca de 45% da capacidade instalada de refino no Brasil estaria em mãos privadas. Uma experiência nesse sentido, preservando o monopólio público onde não é possível introduzir uma concorrência real, talvez permitisse testar o modelo concorrencial minimizando potenciais prejuízos para a população.

Em segundo lugar, o setor de refino é notoriamente conhecido por ser um elo da cadeia do petróleo de baixas margens. Poucas empresas operam exclusivamente nessa etapa, verticalizando para cima ou para baixo, sendo que a real lucratividade está na atividade exploratório e produtora. Assim, qualquer ganho de eficiência com a introdução da concorrência apenas no mercado de refino seria bastante limitado. Importante não olvidarmos que a recente elevação e instabilidade dos preços de derivados no mercado brasileiro não decorreram de aumentos de custos na etapa do refino, mas de oscilações no mercado internacional da commodity petróleo bruto. Ou seja, um oligopólio com algum grau de concorrência no refino no Brasil não teria sido capaz de evitar os fortes aumentos observados desde 2017, em especial nos últimos meses.

Assim, qualquer movimento que efetivamente introduza concorrência no setor de refino no Brasil também deveria considerar o que ocorre na etapa de produção. E aqui há duas possibilidades de entender esse mercado: como sendo nacional ou como sendo internacional. Se nacional, a Petrobras também detém forte posição dominante, com cerca de 80% do petróleo produzido domesticamente. Nesse contexto, surge um novo problema de natureza concorrencial: se a Petrobras permanecer com tamanho poder de mercado, ou poderá usá-lo em favor de sua subsidiária no refino, por exemplo, aumentando o custo de rivais via subsídio cruzado, ou, se hipoteticamente saísse completamente do refino, poderia, como monopolista, simplesmente se apropriar de qualquer margem do refino. Como essa margem no refino é baixa, qualquer discriminação prejudicaria concorrentes à jusante3. Assim, seria preciso alienar ativos de produção da estatal, possivelmente associados aos ativos de refino, de modo que as concorrentes no refino não dependessem da monopolista na produção. Semelhante ao que ocorre com minas de ferro na siderurgia.

Se, por outro lado, o mercado for considerado internacional4, a Petrobras deixa de ser uma monopolista e passa a deter uma pequena fatia de um mercado gigante, com fortes concorrentes, em especial produtores localizados na África e no Oriente Médio5. Nesse cenário, a privatização de ativos de produção da Petrobras perde o sentido (do ponto de vista concorrencial), posto que as refinarias nacionais privatizadas teriam alternativas de aquisição do hidrocarboneto bruto de grandes produtores mundiais, alguns, inclusive, que já operam na costa brasileira.

Mas essa aquisição se daria a que preço? Um fato notório, mas aparentemente ignorado na discussão sobre o monopólio da Petrobras, é a existência, no mercado internacional de petróleo, de um histórico e atuante cartel, formado pelos detentores de 75% das reservas provadas mundiais, e que estabelece restritas cotas de produção. Em função disso, os preços vigentes não refletem o equilíbrio de um mercado livre e concorrencial. As produtoras de petróleo, sejam estatais ou privadas, realizam margens significativamente superiores a seus custos de produção e delas se apropriam. O gráfico abaixo, extraído da edição de 30 de junho de 2018 da revista britânica The Economist, indica que o os aumentos recentes do preço do petróleo são resultado de uma manipulação artificial nesse mercado.

Ou seja, se, nesse mercado cartelizado, a Petrobras operar livremente como um agente qualquer, maximizando lucros, também estará se apropriando de margens cartelizadas. E, não podemos esquecer, 50% do capital da companhia é privado. A verdadeira questão que se coloca, portanto, é se a sociedade brasileira entende razoável pagar preços cartelizados, transferindo renda para empresas privadas ou estatais de outros países, quando existe a opção de que o abastecimento interno se dê com produção e refino próprios, a um preço menor, porém compatível com os custos de produção locais.

Se a resposta for pagar preços compatíveis com os custos de produção, uma regulação isenta e inteligente dos preços da estatal monopolista ainda seria a melhor solução alocativa. Alguns dirão que “uma regulação isenta e inteligente” seria impossível, ou que a permanência de uma Petrobras pública no setor de exploração e produção produzirá significas perdas para o caixa da empresa. Os episódios dos últimos anos demonstraram que a estatal não está imune a esse tipo de falha. Mas também demonstraram que é possível detectar, punir tais condutas e recuperar o prejuízo. Por outro lado, uma vez privatizados ativos de produção e transferido o direito de lucrar com as elevadas margens do mercado internacional de petróleo, não haverá mais como voltar atrás.

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1 Vide 1) “ANP decide não fixar prazos para reajuste de combustível”, Valor Econômico de 20/07/2018; “O recuo da ANP”, editorial do Estão de S. Paulo de 23/07/2018 e “Monopólios da Petrobrás”, coluna de Míriam Leitão no Globo de 24/07/2018.

2 De longe a estatal mais eficiente do Brasil, muito provavelmente por operar em um mercado competitivo.

3 A única forma verdadeiramente efetiva de evitar tal discriminação seria regulando o preço do petróleo bruto produzido pela estatal, tendo em vista as grandes dificuldades de se monitorar compromissos de não discriminação de preços.

4 As recentes e crescentes importações de derivados pelo Brasil favorecem essa tese.

5 15º agente em termos de reservas provadas.


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