Décio Oddone
Nos últimos tempos o setor de petróleo e gás natural vem mudando no Brasil. Trata-se da maior transformação desde a criação da Petrobras, em 1953, complementando o processo iniciado em 1997 com o fim do monopólio legal da Petrobras e com a criação da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP). Nesse novo cenário, a ANP tem operado com autonomia, cumprindo as suas funções legais de contratar em nome do Estado, regular e fiscalizar o setor. A Petrobras tem um objetivo, legítimo, de maximizar o valor para o seu acionista, sem interferência do governo, mas ainda mantém uma posição de dominância no abastecimento de derivados de petróleo, no setor de gás natural e na produção de petróleo em campos maduros. Por outro lado, na distribuição de combustíveis e de gás de cozinha (GLP), poucas empresas controlam uma parcela relevante do mercado. Atento a esse quadro, o CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica) tem sido ativo na avaliação de aquisições que poderiam aumentar a concentração no setor, tendo inclusive barrado algumas delas.
As mudanças têm reflexos na produção de petróleo e gás natural, na arrecadação, na geração de empregos e no mercado de combustíveis, mas não foram ainda bem compreendidas pelo público em geral. A Petrobras passou a se comportar como uma companhia de capital aberto, com ações negociadas em bolsas de valores no Brasil e no exterior, respondendo aos interesses dos seus acionistas, brasileiros e estrangeiros. Embora sob controle estatal, e mantendo algumas vantagens em função disso, não atua mais como um braço do Estado ou do governo na implantação de políticas ditadas pelo poder executivo. Agora os membros da sua diretoria e conselho de administração agem com independência.
Nesse novo ambiente, em que a Petrobras busca maximizar os seus lucros, a empresa não deve poder exercer um monopólio de fato no setor de refino, manter a posição dominante no setor de gás natural e continuar operando campos de petróleo em bacias maduras sem investir os recursos necessários para garantir o melhor aproveitamento das suas reservas, como determinado nos contratos de concessão.
A Petrobras decidiu concentrar seus investimentos no pré-sal, onde estão alguns dos seus ativos mais rentáveis. Nada é mais certo. Como resultado, a produção nessa nova província tem crescido rapidamente, 722% desde 2012. No entanto, a produção de petróleo na Bacia de Campos caiu 38% nesse mesmo período. Nas bacias terrestres, particularmente no Nordeste, reduziu-se em 35%. Na porção marítima da Bacia de Sergipe/Alagoas a queda foi de 62%. O número de poços exploratórios diminuiu 89%; o de poços de desenvolvimento, 70%. As consequências foram uma queda na arrecadação, na atividade e no nível de emprego no Rio de Janeiro, no Espírito Santo e em estados do Nordeste.
A Petrobras domina a produção, a importação, a logística e a comercialização de gás natural. Esse grau de concentração e a falta de investimentos são duas das razões pelas quais temos um mercado de gás tão pouco desenvolvido no Brasil.
Ainda assim, as tentativas da Petrobras de vender ativos no setor de gás natural, campos maduros nos quais não tem mais interesse em investir e participações em refinarias enfrentam resistências e dificuldades. A ANP tem o dever de dar transparência a essa situação e de atuar em defesa dos interesses da União e dos consumidores. Já solicitou ao CADE que avalie a questão do refino. Está trabalhando para, em setembro, definir medidas que possa adotar nas áreas de gás natural e de campos maduros, além de outras que devam ser objeto de recomendação ao CADE ou ao CNPE (Conselho Nacional de Política Energética).
Para que a indústria local de combustíveis seja bem-sucedida e para que o Brasil possa atrair os investimentos necessários para aumentar a produção e diminuir a dependência externa, os preços devem ser livres, seguindo o mercado internacional, mas estabelecidos em um ambiente em que haja transparência e competição.
Como informado em relatórios divulgados ao mercado, os preços praticados pela Petrobras consideram os valores internacionais dos derivados de petróleo e o câmbio, além dos custos para importação e de uma margem. Ao mesmo tempo em que a companhia pratica preços acima da paridade internacional, a divulgação é feita de forma incompleta. Só são anunciados, por exemplo, os valores da gasolina e do diesel resultantes da aplicação da média aritmética dos preços praticados nos diferentes pontos de entrega no território nacional, sem considerar os volumes vendidos em cada local. Assim, não é por acaso que o consumidor tem dificuldades em relacionar as variações dos preços nas refinarias aos praticados nas bombas dos postos de gasolina e há reclamações dos seus concorrentes quanto ao impacto dessa forma de comunicação no livre mercado.
É sabido que em setores em que há baixa concorrência as empresas tendem a se valer de sua posição privilegiada para maximizar suas riquezas, sem se preocupar em expor espontaneamente aos demais agentes e aos consumidores as informações especiais que possuem. De forma a mitigar essa falha, cabe ao regulador buscar corrigir essa assimetria informacional, facilitando a compreensão da sociedade sobre o setor, aumentando o acesso aos dados, e fornecendo a ela a ferramenta do conhecimento, instrumento fundamental na busca da liberdade de escolha.
O setor de combustíveis não deve continuar funcionando da forma que operava quando a Petrobras não tinha a autonomia que tem agora e a formação de preços não acompanhava as variações internacionais. Esse novo quadro precisa ser acompanhado de medidas para favorecer a transparência e a competição. Como a aceitação pela sociedade da política de precificação dos combustíveis é fundamental para garantir o ambiente de estabilidade social necessário para a atração de investimentos, é importante lembrar que a literatura registra que o consumidor aceita melhor as variações de preço quando há transparência na sua formação.
Apesar do monopólio da Petrobras ter sido formalmente extinto em 1997, os preços dos derivados só foram liberados em 01 de janeiro de 2002. Naquele ano, como neste, houve uma eleição presidencial e o câmbio subiu muito. O mesmo ocorreu com o petróleo. Ao avaliar a evolução dos preços ao longo desses últimos 16 anos percebemos que na maior parte do tempo eles não estiveram alinhados ao mercado internacional. Em função da crise que se abateu sobre a Petrobras, é facilmente lembrado que os preços estiveram abaixo dos internacionais entre 2011 e 2014, o que impôs perdas severas à empresa, inviabilizou o refino privado no Brasil e prejudicou a importante indústria nacional de biocombustíveis. Mas não se menciona com frequência que durante alguns períodos os preços estiveram acima dos praticados nos mercados internacionais. Particularmente entre 2008 e 2009 e entre 2014 e 2016, justamente quando o país atravessou as duas últimas recessões. Embora algumas conclusões pareçam óbvias, estudos econométricos são necessários para avaliar o impacto do desalinhamento dos preços na indústria de combustíveis fósseis e de biocombustíveis e no setor produtivo como um todo, especialmente quanto ao impacto na sua competitividade internacional e na sua inserção nas cadeias produtivas globais.
Ao longo desse período, a Petrobras, na sua condição de monopolista de fato, não foi capaz de atender a demanda nacional. As importações de derivados cresceram, ao mesmo tempo em que a exportação de petróleo aumentou. Exportações que vão continuar subindo, pois a produção deve saltar dos atuais 2,7 milhões de barris por dia para 5,5 milhões em 2027. A importação de derivados também deve se elevar como consequência da esperada volta do crescimento econômico. Se o Brasil não praticar uma política de preços que reflita as variações dos preços internacionais e do câmbio, não terá investimentos para incrementar a produção de combustíveis, sejam fósseis ou renováveis, aumentando a dependência de importações, diminuindo a eficiência do programa Renovabio (que busca incentivar o consumo de etanol e biodiesel) e prejudicando o cumprimento das metas de redução de emissões.
O recente episódio da greve dos caminhoneiros mostrou as consequências para o setor e para o país de uma política de reajustes de combustíveis que não tem a legitimidade trazida pela transparência e fica sob questionamento da sociedade. Assim, enquanto a desejada diversidade de agentes e a competição plena ainda não estiverem presentes em todos os elos da cadeia, a indústria precisa encontrar formas de conquistar a legitimidade necessária para praticar uma política de preços adequada. Isso só será possível através do aumento da competição resultante da adoção de uma maior abertura na formação e na divulgação dos preços. Sem um melhor nível de transparência o país não terá um mercado estável, imune a protestos sociais ou a intervenções governamentais. Continuará tendo um mercado vulnerável a ações indesejada de agentes dominantes em busca de preços acima dos que seriam obtidos em um ambiente diversificado, aberto e competitivo.
Assim, em função do mercado brasileiro de combustíveis ainda não ser suficientemente diversificado, a ANP colocou em consulta e audiência públicas uma resolução que tem como objetivo ampliar a transparência na formação e divulgação dos preços dos derivados de petróleo e gás natural. Essa medida visa promover a livre concorrência e proteger os interesses dos consumidores. A versão final, que pode incorporar ajustes após a avaliação das sugestões recebidas, deve ser publicada até outubro.
Os estudos que indicaram a necessidade dessa medida foram conduzidos em continuidade aos resultados da Tomada Pública de Contribuições (TPC), realizada entre junho e julho, que demonstrou que deveriam ser aprofundados estudos visando à elaboração de resolução estabelecendo mecanismos de aumento da transparência na formação dos preços dos combustíveis.
Essa minuta de resolução inclui medidas aplicáveis a todos os elos da cadeia de derivados de petróleo, gás natural e biocombustíveis: produção, importação, distribuição e revenda. No caso dos produtores e importadores que detêm uma participação de mercado superior a 20% em uma macrorregião política do País, a fórmula utilizada para precificação do produto correspondente, bem como o preço resultante, para cada um dos produtos à venda, em cada ponto de entrega, deverão ser publicados nos seus próprios sites na internet. As informações deverão ser publicadas somente no ato do reajuste do preço ou da alteração dos parâmetros da fórmula. A ANP publicará as mesmas informações em seu portal na internet.
Como a produção local não é suficiente para atender a demanda por derivados de petróleo, os preços são baseados na paridade de importação, ou seja, no custo de comprá-los no mercado internacional e interná-los no país. A fórmula informada deve representar a soma do preço internacional (obtido através da referência escolhida pelo produtor ou importador) com os custos de internação e com a margem necessária para viabilizar a importação dos volumes não produzidos nas refinarias nacionais. Existem diferentes referências internacionais para cada produto. Nos mercados líquidos, como os dos Estados Unidos, os preços praticados são conhecidos e divulgados diariamente em cada ponto de venda. Esses preços é que estabelecem as margens de lucro dos refinadores americanos, que adquirem petróleo em condições de mercado e incorrem em custos operacionais. Os custos de internação no Brasil e o preço final do produto importado estão incluídos nas notas fiscais. Os preços praticados em cada ponto de entrega são conhecidos pelos agentes envolvidos, mas não são divulgados de forma organizada porque não existe previsão para isso na regulação brasileira.
Essa resolução trata justamente de trazer essa transparência, reduzindo a assimetria de informações. Não de abrir as margens das refinarias que operam no Brasil que, como no caso americano, são dadas pela diferença entre o faturamento obtido aos preços de referência escolhidos e os custos de aquisição de petróleo, de logística e de refino, que são, e permanecerão sendo, informações confidenciais das empresas. Não abre, portanto, as margens das refinarias, como poderia parecer em uma avaliação superficial. Da mesma forma que não são públicas as margens das refinarias americanas, que também vendem derivados com base em preços de referência. A resolução, além disso, antecipa condições a serem aplicadas aos mercados regionais no momento em que a Petrobras avançar no processo de desinvestimento de participações em refinarias e, ao dar clareza e diminuir o grau de incerteza quanto à sistemática de precificação dos derivados, aumenta a atratividade do setor de refino para novos entrantes, facilitando o processo de venda e a atração de investimentos.
Os demais produtores e importadores de derivados de petróleo e biocombustíveis deverão informar à ANP o preço e todos os componentes da fórmula de preço adotada, por produto e ponto de entrega, sempre que houver reajuste de preços ou alteração nos parâmetros da fórmula. Somente os preços médios finais praticados, com uma defasagem mínima de 30 dias, serão divulgados. Com isso, a chance de conluio por partes dos agentes fica limitada.
Nos contratos de fornecimento de derivados de petróleo em que se exige homologação prévia da ANP, caso, por exemplo, dos acordos entre produtores e distribuidores, será obrigatória a inclusão de fórmula de preços, com todas as parcelas definidas de forma clara, objetiva e passível de cálculo prévio pelas empresas envolvidas. A exemplo do que será informado pelos produtores e importadores, a referência adotada deverá ser largamente utilizada e possuir cotações de fácil acesso. Além disso, o preço praticado não poderá divergir do calculado mediante a fórmula prevista em contrato. Com isso, a possibilidade de abuso de poder econômico por parte de qualquer agente dominante fica reduzida.
Por sua vez, os importadores e distribuidores de derivados de petróleo e biocombustíveis deverão acrescentar os preços de venda às informações já encaminhadas mensalmente à Agência por meio eletrônico. Essas informações serão publicadas no portal da ANP na internet com defasagem de pelo menos 30 dias. O que se requer é apenas que os dados de preço de venda sejam incorporados às informações já prestadas. Não havendo geração de demanda adicional excessiva, nem aumento da burocracia. Os benefícios, nesse caso, suplantam os custos administrativos.
Com o objetivo de desenvolver um ambiente organizado para a comercialização de gás natural, a ANP promoverá a elaboração de contratos padronizados de compra e venda, em processo que contará com a participação dos agentes da indústria e por meio de consulta e audiência públicas. A intenção é que esses contratos possam ser negociados em bolsa no futuro. Os preços praticados nos mercados organizados de gás natural serão publicados mensalmente.
Os revendedores varejistas de combustíveis líquidos e de GLP deverão incluir os preços atualizados no sistema Infopreço. Um aplicativo de celular que será desenvolvido pela ANP trará os preços praticados pelos revendedores, bem como a sua localização. Mais à frente deverão ser adicionadas informações ainda a serem definidas sobre a qualidade dos combustíveis. Apesar de existir literatura indicando que a divulgação instantânea dos preços praticados na revenda pode facilitar uma ação coordenada dos revendedores em prejuízo do consumidor, e do CADE ter levantado essa preocupação em nota técnica enviada à ANP, a Agência acredita que o benefício de uma maior transparência supera os riscos de formação de cartel. De qualquer forma, se no futuro for comprovado que qualquer das medidas adotadas por meio desta resolução cause prejuízos à concorrência ou ao consumidor, a ANP não exitará em revisá-la.
Essa resolução, ao reduzir a assimetria de informações no processo de precificação dos derivados do petróleo, facilitará a adoção perene de uma política de preços que atraia investimentos e remunere o capital investido no setor. O conjunto dos seus resultados, apesar de contrariar interesses no curto prazo, vai beneficiar no longo prazo a Petrobras, a indústria brasileira de combustíveis fósseis e renováveis e, especialmente, a sociedade e o consumidor brasileiros.