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CRSFN reduz tempo processual, e judicialização quadruplica, diz presidente

Ana Maria Melo Netto detalha atuação do órgão que tem estrutura ‘perto de zero’

CRSFN
Ana Maria, presidente do CRSFN - Crédito: Gustavo Raniere/MF

Com uma estrutura “perto de zero”, a advogada Ana Maria Melo Netto, presidente do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (CRSFN), afirmou que o órgão que julga recursos de decisões da Comissão de Valores Mobiliários (CVM), do Banco Central e do Conselho de Controle de Atividade Financeira (COAF) reduziu o tempo de tramitação dos processos pela metade, de três anos para um ano e meio, mas ao mesmo tempo viu a judicialização de suas decisões quadruplicar.

Em entrevista ao JOTA, Ana Maria detalhou como é o papel de comandar um órgão composto por oito membros que tem a responsabilidade de decidir sobre multas milionárias e inabilitações aplicadas pelas autarquias de primeiro grau. Ligado ao Ministério da Fazenda, o “Conselhinho”, como é conhecido, não possui estrutura própria e ainda conta com um orçamento reduzido, de R$ 24 mil mensais.

“Muitos órgãos da administração pública têm esse problema, mas para a gente é especial, pois nossa estrutura é perto de zero. Mais do que problemas de orçamento, precisamos de uma estrutura própria. Isso daria a importância que o órgão tem e sua necessidade para exercer seu mandato”, afirmou Ana Maria, reconhecida por implementar um “choque de gestão” no órgão recursal desde que chegou à presidência, em 2012.

Segundo ela, o aumento da judicialização das decisões é um sinal do que pode acontecer com a Lei 13.506/17, que alterou o processo administrativo sancionador no mercado de capitais, elevando a multa da CVM de R$ 500 mil para R$ 50 milhões e do Banco Central de R$ 250 mil para R$ 2 bilhões.

Com a nova legislação, Ana Maria diz que o CRSFN deve se preparar para receber casos mais complexos, mais processos e fazer decisões tecnicamente bem estruturadas, “pois é bastante possível que, com o patamar da multa, termos de enfrentar mais questionamentos judiciais”. “São casos com penalidade elevada que têm questionamento na Justiça, e isso já dá um panorama com as penalidades agravadas [pela nova lei]”, falou a presidente.

Na entrevista, Ana Maria contesta os questionamentos sobre o “voto de qualidade” no CRSFN. Ao contrário de outros órgãos administrativos, no “Conselhinho” o voto do presidente, em caso de empate, vale por dois, o que nem sempre pode ser favorável ao acusado. “Até que tenha outra norma, que diga outra coisa ou nos mande fazer de outra forma, aplicamos nosso regimento. E ele é muito claro em termos do que deve ser feito nas situações de empate”, disse.

Leia a entrevista com a presidente do CRSFN, Ana Maria Melo Netto, na íntegra:

Com a mudança regimental do CRSFN, em 2016, a sra. prometeu à época maior celeridade nas decisões. Em termos de número, o que mudou?

As transformações começaram no início de 2016, e elas mudaram essencialmente o fluxo processual. Recebíamos os processos dos órgãos de origem, e eles iam direto para a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN), o que era obrigatório em todos os casos. Isso demorava geralmente até os processos completarem até três anos. Só depois, era distribuído ao conselheiro relator, com uma tramitação até ser julgado. E o prazo para julgamento era de três anos e oito meses. Com o regimento antigo, o máximo que conseguimos reduzir foi para três anos e meio em 2015.

Esses foram identificados pelo Tribunal de Contas da União (TCU) em uma fiscalização de 2011. O tempo de tramitação era grande, e dentro da PGFN era significativo. Para dar vazão, a procuradoria priorizava os casos mais simples. Nos casos complicados, era mais tempo dentro da PGFN e do Conselho. Uma dinâmica ruim, já que deveríamos julgar casos mais complexos, com mais efeitos no mercado, com mais celeridade, para a resposta fosse rápida e tivéssemos uma supervisão efetiva.

Mas alguns casos eram simples, traduziam teses já reiteradas. Não havia necessidade de parecer da PGFN. Além disso, o conselheiro não tinha oportunidade de dirigir a dúvida jurídica, pois não tinha sido objeto do parecer da PGFN.

Quando invertemos a dinâmica com o novo regimento, o processo chega e é diretamente sorteado ao conselheiro relator. Não tem dúvida em relação ao caso? Não precisa questionar a PGFN. Se tem dúvida, a procuradoria tem um prazo a se manifestar de no máximo de 180 dias, o que não existia antes. Se ela não se manifestar, pode tocar o processo e ela se manifesta durante o julgamento. Com isso, ela dá-se mais celeridade e qualidade técnica ao processo, pois a PGFN se dedica a casos complexos e endereça os pontos que o conselheiro, ao analisar o processo, entendeu sensíveis.

O Conselho ganha com velocidade e técnica. Essa foi a grande modificação do regimento, mas houve outras, como a possibilidade dos órgãos de primeiro grau sustentarem sua decisão perante o plenário. Os conselheiros suplentes participaram da distribuição do estoque dos recursos que estavam na PGFN, e aí duplicamos os julgamentos. E ainda criamos uma regra de “suplência volante”, que quando estão impedidos o conselheiro titular e o suplente, um outro suplente pode ser convocado.

Os prazos estabelecidos, de um ano e três meses, e de sete meses para julgamento de recurso quando há inabilitação, estão sendo rigorosamente cumpridos?

Esses prazos seriam os prazos máximos do processo quando ele tivesse um “caminho feliz”, ou seja, nada acontecesse no curso processual. Mas no processo muitas vezes acontece um pedido de diligência, ou começa o julgamento, outro conselheiro pede vista, e aí ele também pode pedir manifestação da PGFN. Quando pegamos o caso, muitas vezes o processo não tem o “caminho feliz”. Esses prazos que haviam sido colocados eram desde que não houvesse nada que saísse do curso.

Atualmente, nosso tempo médio é de 1 ano e seis meses, e 25% da nossa demanda recursal nós estamos julgando em menos de seis meses. Por exemplo: desde 2017 até março deste ano, julgamos 372 recursos. Desses, 25% foram em menos de seis meses. A gente começou o ano de 2016 com esse estoque, e naquela época foram quase 460 processos distribuídos, que estavam na PGFN, e então foram sorteados. Além disso, ainda havia estoque de recursos antigos, que estamos tentando vencer, pois há casos que estão no CRSFN há mais tempo do que o novo regimento prevê, mas que já estavam na PGFN.

Comemoramos dois anos de vigência do novo regimento após um esforço expressivo para acelerar os processos, pois reduzimos o tempo na metade: de três anos para um ano e meio, e alguns desses processos estão com tempo abaixo da média.

Mesmo com esses dados, a demora do CRSFN ainda é muito criticada pelo mercado. Há acórdãos de anos não publicados. Falta ou faltou comprometimento dos conselheiros?

O primeiro passo para alterar o regimento foi o engajamento dos conselheiros. A norma em si não produz nenhum resultado sozinha, pois não adianta estabelecer prazos se lá na ponta não tem ninguém trabalhando. Mas o resultado só pode ser observado se os conselheiros estão comprometidos, e isso já existia mesmo antes do novo regimento. Quando entrou, foi o ápice da possibilidade dos conselheiros de mostrarem que poderiam fazer as mudanças.

Qual será o papel do CRSFN com a lei 13.506, que reformou o processo administrativo na CVM e Banco Central?

O papel do CRSFN continua o mesmo, e a lei deixa mais clara a extinção do recurso de ofício. Mas o desafio do Conselho deverá ser tão maior quanto a complexidade dos casos. Com o patamar das multas atuais, diante da nova lei, a instrução dos casos deve ficar mais robusta, pois é possível que diante de penas mais altas a quantidade de recursos aumente, pois a parte tem mais urgência em recorrer por penas mais severas, e imaginamos que pela severidade das sanções, as decisões podem ser mais frequentemente questionadas no Judiciário.

Temos que se preparar para receber casos mais complexos, mais processos e fazer decisões tecnicamente bem estruturadas, pois é bastante possível que, com o patamar da multa [elevado pela nova lei], termos de enfrentar mais questionamentos judiciais.

A lei traz instrumentos importantes para os órgãos de primeira instância, como a possibilidade de fazer acordo em processos, termos de compromisso no BC, e isso demanda maior responsabilidade do Conselho. E os casos de punição podem estar atrelados a casos de investigação em que foram usados esses outros elementos, e temos que aprender a lidar com eles, pois influenciam bastante nos incentivos e nas regras de política do processo administrativo sancionador.

Como revisora, o que a sra. achou das novas penas? Muita gente criticou o aumento, considerando excessivo, tanto no âmbito do BC quanto da CVM.

As penas precisavam ser ajustadas. Até a vigência da lei nova, o teto de penalidade de multa para instituição financeira, por exemplo, era R$ 250 mil. É claro que o processo sancionador tem finalidades diversas, como educativa, punitiva. Mas com um teto de multa de R$ 250 mil a instituições que têm capacidade de pagamento muito superior a isso, é muito difícil achar que esse tipo de penalidade terá efeito dissuasório. Era uma descalibragem muito grande, especialmente quando víamos os tetos da legislação do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), por exemplo.

[Os padrões antigos] apequenavam o poder dos órgãos de primeiro grau. O ajuste era muito importante, até para que a lei e a mera possibilidade de sanção já tenha um efeito de maior compliance e observância das instituições, pois ter a mera possibilidade de aplicar penas mais duras já faz com que os potenciais revisitem a sua forma de atuação para não se sujeitar a uma punição naquele patamar.

Como avalia a possibilidade de acordo de leniência no BC e CVM?

É um instrumento que para quando se tem de lidar com infrações de um nível de complexidade alto, com difícil detecção por instrumentos que não seja a confissão de alguém que participou da prática, será muito importante. Eu rra da Secretaria de Direito Econômico (SDE), do Ministério da Justiça, quando esse instrumento começou a ser usado, em 2003. Isso faz com que a investigação ganhe outro patamar, pois fica mais sofisticada, detalhada, e logo faz-se um processo com instrução melhor, conseguindo atingir toda a prática. E aí há a capacidade dissuasória, com punições fundamentadas.

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A CVM e o Bacen ganham muito, pois as irregularidades nem sempre são detectáveis. O uso indevido de informação privilegiada (Insider trading), por exemplo. Para esses casos, a possibilidade de que uma das partes vá à autoridade e apresente elementos, contribui muito para o processo, pois possibilita pegar tudo o que a prática atingiu.

A nova lei já está sendo usada em benefício dos acusados?

Não, pois os processos que estamos julgando já estavam no CRSFN antes da lei ou já estavam nas primeiras instâncias quando ela foi promulgada. Só veremos a 13.506/17 quando a infração começar a ser investigada depois dela. Hoje, temos efeitos indiretos, como critérios de dosimetria previstos lá, que são importantes, aspectos processuais, como forma de intimação, publicação da decisão.

Ainda não vemos multas nas faixas da lei, mas as partes têm trazido muitas discussões, atualizando o processo nos moldes dela, pois algumas implicações mudaram um pouco. Temos que visitar irregularidades na lei anterior de uma forma pra ver se elas continuam nas suas nuances, ou se temos que observar como outro olhar.

Deve demorar pelo menos um ano para ver a plena aplicação da lei nova.

Em 2017, o CRSFN proferiu uma das decisões mais polêmicas de sua história, absolvendo a União no caso Eletrobras. Na época, a CVM chegou até a soltar uma nota pública falando sobre o caso, o que também foi inédito. Aquela decisão causou algum tipo de crise entre os órgãos?

De forma alguma. O CRSFN respeita a atuação da CVM, do Banco Central e do Coaf. Ali foi um caso de análise muito rica, pois primeiro a CVM foi ao Conselho fazer a defesa da decisão. Quase todos os conselheiros apresentaram votos escritos, o que deixa a decisão bem justificada e embasada. Claro que qualquer decisão em casos mais complexos, mais emblemáticos, podem causar impactos, mas para nós foi uma decisão que cada um tomou com base em sua convicção, e nunca votamos com a pretensão nem de agradar ou de desagradar, votamos cada um fazendo o que considera o correto dentro da sua convicção. Mas não causou crise nem indignação, pelo menos de nossa parte. São nesses casos que o CRSFN tem que mostrar sua capacidade e seu rigor técnico.

Alguns advogados criticam o voto de qualidade do CRSFN, que estaria sendo contra o réu. Como a sra. analisa essa questão?

Não tenho visto como uma crítica de advogados que militam no Conselho. Isso chegou mais como um reflexo do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) do que um problema nosso. Aqui, a utilização do voto de qualidade é muito rara. Em segundo, o fundamento da crítica no Carf não se sustenta, do ponto de vista teórico, aqui no CRSFN, pois lá é sempre pró-Fazenda, já que o presidente é do Ministério. No “Conselhinho”, a forma como o voto está previsto no regimento mostra que não é essa tendência, pois aqui essa dicotomia entre o que é pró e o que é anti é meio nebulosa, pois em princípio ninguém é nem um nem outro. Somos a favor do devido processo e de que sejam sancionadas as infrações graves. Não há uma polaridade, como há na cabeça de quem discute o voto de qualidade no Carf.

No CRSFN, [o voto de qualidade] é dado pelo presidente da sessão, que pode ser eu ou um conselheiro do setor privado, como é o atual vice-presidente. Se ele estiver presidindo a sessão, o voto de qualidade caberá a ele. O fundamento principal, de que haveria algum tipo de viés pró-Fazenda, pela própria forma que está disciplinado, não é verdade, mas é sim um critério de desempate.

A gente sobre o reflexo das discussões do Carf, pois é um órgão de muita visibilidade, com um desenho replicado no CRSFN. Mas nem todas as coisas que acontecem lá são repercutidas aqui. Sei que existem ações questionando esse voto do Carf na Justiça, mas no CRSFN ainda não há nada. Estamos assistindo a discussão e, eventualmente, se acharmos que é o caso de aperfeiçoar a norma, a gente muda, mas um ataque direto ao voto de qualidade no Conselho e uma decisão nesse sentido a gente ainda não teve.

Mas isso não abre margens para questionamentos judiciais? Por exemplo: num julgado recente, o diretor Pablo Renteria, da CVM, que estava presidindo a sessão, primeiro deu o voto para condenar, mas pelo empate ele absolveu.

Se a minha decisão for por absolvição, ela prevalece por voto de qualidade pela absolvição. A pergunta parte da premissa que a decisão do presidente vai ser sempre no caráter de condenação, mas a regra do Conselho é explícita. Se houvesse outro critério, essa teria que ser nossa regra, mas temos que obedecer a regra de hoje, do regimento, da portaria do Ministério, e a regra ali é uma: o presidente da sessão vota com o voto de qualidade, que pode ser para condenar ou absolver.

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A regra pressupõe que o presidente vai votar de acordo com a sua convicção, e o voto que ele proferir, se for em situação de desempate, terá o efeito de desempatar. Até que tenha outra norma, que diga outra coisa ou nos mande fazer de outra forma, aplicamos nosso regimento, e ele é muito claro em termos do que deve ser feito nas situações de empate.

Há pouco tempo, cogitou-se a reestruturação do “Conselhinho”, com a criação de câmaras especializadas em matéria bancária e em mercado de capitais. Qual é a sua opinião a respeito desse tema?

O modelo de uma câmara superior que consegue enxergar Banco Central e CVM tem-se mostrado muito útil para que a gente consiga enxergar determinados alinhamentos na hora de avaliar a decidir os casos. É um ganho muito grande do modelo atual. Conversamos com o próprio mercado e com os órgãos de primeiro grau para ver se outro desenho responderia melhor a atividade da supervisão, e a resposta unânime para essa pergunta foi no sentido de que o modelo atual era o melhor, com alinhamento na forma de ver o processo do Banco Central, CVM e da aplicação da lei de lavagem pelos órgãos que têm essa competência. Isso foi defendido especialmente no momento em que o CRSFN tem ganho de agilidade e todos os órgãos percebem que seus processos estão sendo analisados com uma agilidade suficiente para que a política de supervisão seja resguardado.

A sra. teve o mandato renovado recentemente à frente do CRSFN. O que falta melhorar no órgão? Quais os desafios?

O desafio permanente do CRSFN é ser um órgão reconhecido pela sua qualificação técnica. A paridade tem uma finalidade que é colocar as melhores cabeças do setor público e privado pensando sobre a regulação, então o desafio é sempre conseguir ter no Conselho as melhores cabeças, que tenham capacidade de participar das discussões, de se dedicar.

É muito importante conseguirmos ser um órgão transparente, demonstrando coerência, traduzindo segurança jurídica, para que as partes saibam como o processo caminha aqui.

Outro é se modernizar, pois a grande evolução do Conselho, além do regimento interno, foi o processo eletrônico. A gente espera poder oferecer ao administrado todos os serviços que o processo proporciona, como aquilo que está no Judiciário nós estamos planejando introduzir nos próximos meses, que é um sistema push. Vai ser o primeiro processo que opera com o sistema eletrônico SEI, que vai ter o push.

Temos que aperfeiçoar nosso produto, que é o Conselho faz para o mercado, e aperfeiçoar nossos serviços, para as partes, os advogados.

Mas para tudo isso, precisamos de um esforço na estrutura, para que consigamos ter os melhores conselheiros. Já temos uma estrutura bastante aquém do necessário, e uma estrutura adequada à nossa responsabilidade e nosso tamanho seria importante, para manter a qualidade técnica, agilidade, e oferecer nossos e novos serviços. Temos uma ferramenta de pesquisa de jurisprudência um pouco arcaica, longe de ser aquilo que os advogados veem no Judiciário. [O reforço na estrutura] possibilitaria melhorarmos a consulta de jurisprudência, ter boletim informativo como faz a Justiça, pois nossa função ao mercado depende muito de disseminar nossas decisões.

Isso tudo é para atingir nossa missão, que é ser um órgão que contribua para nossa supervisão do Sistema Financeiro Nacional (SFN).

Como está o orçamento do CRSFN?

Temos um orçamento destacado do Ministério da Fazenda, pequeno, que cobre nossas despesas básicas, de aproximadamente R$ 24 mil por mês. Bastante reduzido. Mas nosso desafio não é orçamentário, pois temos um apoio do Banco Central, como de um auditório para fazer as sessões, teve um apoio para a implementação do processo eletrônico. A nossa dificuldade é mais estrutural, pois não temos uma estrutura adequada dentro do Ministério  que nos possibilite recrutar os melhores talentos da administração pública, e nem reter bons talentos que aparecem aqui, pois não temos um programa de ascensão.

Muitos órgãos da administração pública têm esse problema, mas para a gente é especial, pois nossa estrutura é perto de zero. Mais do que problemas de orçamento, precisamos de uma estrutura própria, que possibilite ao presidente ser exclusivamente presidente do CRSFN. Isso daria a importância que o órgão tem e sua necessidade para exercer seu mandato.

Há muita Judicialização de decisões do CRSFN?

Conseguimos enxergar só um pedaço, pois somos uma das portas de entrada das discussões judiciais. Muitas vezes ela está sendo enfrentada no Banco Central, pois [a parte] entra contra o Bacen ou CVM, e não contra o CRSFN. O panorama é fracionado, já que só sabemos das ações quando nós somos objetos das intimações, ou quando a Advocacia-Geral da União (AGU) nos procura para subsidiar a defesa do Conselho. Estamos buscando fazer a visão integrada, mas precisamos do BC e da CVM que, por meio das procuradorias, têm de responder as ações.

Mas o que conseguimos enxergar é que a quantidade de ingressos de intimação quadruplicou em relação aos anos anteriores. É um dado que não divulgamos por nossa insegurança por ele, mas sempre que há um questionamento, a PGFN que passa informações do Conselho à AGU, e o número dessas informações triplicou.

Por que isso está acontecendo?

A gente nunca sabe, mas o que eu posso te dar são teses. Primeiro, a agilidade do Conselho, pois quando não tínhamos agilidade, a sanção era aplicada tanto tempo depois da condenação em primeiro grau que às vezes a parte nem lembrava muito bem, não iam discutir no Judiciário.

Também, algumas penalidades já estão elevadas, como em matéria cambial e lavagem de dinheiro, mesmo antes da reforma da Lei 13.506. São esses casos com penalidade elevada que têm questionamento na Justiça, e isso já dá um panorama com as penalidades agravadas.

Mas é uma área a demandar estudos avançados, que não conseguimos fazer nem responder.


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