Mercado

Processo sancionador

CRSFN muda posição e estende prescrição intercorrente à fase pré-sancionadora

BC, CVM, Coaf e Susep não poderão deixar inquéritos parados por mais de 3 anos antes de instaurar processos administrativos

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Crédito: Flickr/@cnj_oficial

O Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (CRSFN) alterou o entendimento consolidado na jurisprudência e estendeu a prescrição intercorrente de três anos para a fase pré-processual em processos da Comissão de Valores Mobiliários (CVM), do Banco Central, Coaf e Susep. A mudança só se aplica, porém, a procedimentos investigativos que complementarem três anos de paralisação depois de um ano da publicação do novo posicionamento do Conselhinho.

Nesta terça-feira (18/8), por sete votos a um, o órgão, que é ligado ao Ministério da Economia, estabeleceu a tese ao julgar processos administrativos sancionadores da CVM e do Banco Central nos quais condenados questionavam a ocorrência da prescrição intercorrente de três anos antes do início formal do processo sancionador.

Nos bastidores, quando a mudança chegou a ser cogitada pelos conselheiros, uma possível absolvição de figuras públicas como Lucio Funaro e Eduardo Cunha, condenados pela CVM, causou preocupação ao Ministério da Economia, que pediu esclarecimentos ao CRSFN.

No entanto, como a decisão não se aplica a casos já julgados, tem prazo para ser implementada pelos órgãos de origem e não tende a causar impactos políticos ao governo, servidores da pasta entendem ser natural a alteração de orientação por parte do órgão recursal.

Segundo entendeu o CRSFN, a fase procedimental para prescrição intercorrente, prevista no artigo 1º, parágrafo 1º da Lei 9.873/99, também abarca o momento anterior à instauração do processo administrativo sancionador.

O dispositivo estabelece que “incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso”.

“Não vejo na lei, mesmo em uma leitura sistemática, a permissão para uma interpretação restritiva, como se tem feito, no sentido de que a prescrição só valeria para a etapa processual”, votou a presidente do CRSFN, Ana Maria Melo Netto. Ela reconheceu que, com a decisão desta terça-feira, o órgão muda uma orientação consolidada de mais de uma década.

“O entendimento combate a ineficiência do Estado em benefício ao jurisdicionado e à própria Justiça, pois não há como se encontrar uma solução fidedigna e justa aos fatos ocorridos com tamanho distanciamento temporal do julgamento”, concordou a conselheira Maria Rita Drummond em seu voto.

Os conselheiros interpretaram que deve valer para processos na CVM e no Banco Central o mesmo que vale há alguns anos para o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), que já entendeu haver prescrição intercorrente de três anos na fase de inquérito ou mesmo pré-inquisitorial.

No entendimento firmado pelo Conselhinho, o prazo de três anos seria interrompido a partir de qualquer ato de movimentação processual por parte dos órgãos de primeira instância.

Até então, na fase pré-processual, os órgãos administrativos somente se baseavam na prescrição ordinária. Segundo a lei, o órgão administrativo tem cinco anos para punir o supervisionado a partir da data da prática do ato ou no dia de cessação da infração, em caso de ilícito continuado. Esse prazo, porém, era interrompido por qualquer ato que importe para a apuração do fato, conforme estabelece o artigo 2º da lei.

O CRSFN interpretou que a mudança de hoje não deve retroagir para casos já julgados pela CVM, BC, Coaf ou Susep. No entendimento dos conselheiros, como não se trata de processo penal, não há que se falar no benefício aos acusados já julgados.

Em seu voto, a presidente do Conselhinho afirmou que como a alteração pode vislumbrar surpresa para os órgãos de supervisão, não é factível que o entendimento comece a ser aplicado imediatamente, já que BC, CVM, Coaf e Susep trabalharam, até então, ancorados em um entendimento antigo por parte do CRSFN, de não ampliação da prescrição intercorrente à fase pré-processual.

Nesse sentido, o órgão modulou sua decisão com base na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro e aplicou uma regra de transição: o entendimento de prescrição intercorrente à fase pré-processual só passa a valer a processos que completarem a data de três anos paralisados depois de um ano da publicação do acórdão por parte do CRSFN, que ainda não tem data para ser publicado.

No julgamento, o conselheiro Thiago Paiva Chaves, que é representante da CVM no CRSFN, foi o único contrário à mudança de posição.

Divergências

A decisão do CRSFN contrariou a PGFN, a CVM, o Banco Central e o Coaf. Em parecer, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional afirmou que uma mudança de entendimento fere a lei que trata da prescrição no processo administrativo. De acordo com a procuradoria, “atos pré-processuais, de natureza investigativa, no mais das vezes realizados sem conhecimento do investigado, não podem ser confundidos com os atos processuais”.

De acordo com um levantamento da PGFN, o Conselhinho julgou de forma majoritária que não cabe prescrição intercorrente à fase pré-processual em 21 recursos julgados nos últimos 10 anos. Em 2018, porém, um julgado entendeu que, em tese, a prescrição poderia se estender à etapa anterior à acusação.

O Banco Central, em sustentação oral feita pelo procurador Alexandre de Miranda Cardoso, defendeu que a mudança de jurisprudência do CRSFN implicaria em alterações investigativas no órgão monetário, podendo impactar e ameaçar, no limite, os servidores que atuam na supervisão, que poderiam ser questionados por não dar andamento à investigação no prazo de três anos.

Em sustentação oral, a Procuradoria-Federal Especializada da CVM também foi contra a proposta, argumentando que a alteração poderia impactar os trabalhos da autarquia, já que a fase pré-processual ganha ainda mais importância quando o órgão agora é autorizado a assinar acordos de colaboração com investigados.

Na visão da procuradora Luciana Dyer, é natural que informações demorem mais de três anos a chegar às áreas técnicas, o que evidentemente deixaria a investigação paralisada.

Nos bastidores, membros do regulador também se mostraram preocupados com a mudança. Na visão de servidores ouvidos sob a condição de anonimato, a alteração abre espaço para questionamento de casos já julgados no Judiciário, principalmente os mais recentes.

Membros da autarquia reguladora do mercado de capitais também temem uma onda de ações judiciais por parte de condenados em processos nos quais a área técnica deixou os autos paralisados por mais de três anos antes de concluir a apuração.

No entendimento de técnicos do órgão, com o novo modelo, há uma tendência de atraso para a abertura de inquéritos administrativos, mesmo que a autarquia já tenha ciência de um suposto ilícito ao mercado de capitais.

Na CVM, é comum haver inquéritos com dezenas de acusados. Em alguns inquéritos, o fato de haver muitas pessoas físicas e jurídicas no polo passivo levava a inúmeras prorrogações de prazo para elaboração do Relatório de Inquérito.

Com essa dinâmica, dizem servidores, era natural que os autos ficassem parados, somente com despachos eventuais em três anos, que não seriam suficientes para interromper o prazo da prescrição intercorrente.


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