Concorrência

Antitruste

Desafio do Cade é coordenar leniência com outros órgãos, diz presidente

Em entrevista ao JOTA, Alexandre Barreto destaca aproximação com outras instituições e fala sobre futuro do antitruste

Cade
Alexandre Barreto, presidente do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) - Crédito: Divulgação Cade

O presidente do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), Alexandre Barreto, estabeleceu como meta para o restante de seu mandato uma difícil tarefa, esperada há tempos por empresas que querem colaborar com o Estado brasileiro: coordenar a participação de diversos órgãos na assinatura de acordos de leniência, principalmente quando há cartel em licitação pública.

Em longa entrevista exclusiva ao JOTA, Barreto destacou que está próximo de chegar  a um consenso com a Procuradoria-Geral da República sobre a coordenação entre diversos órgãos, como o próprio Cade, a Controladoria-Geral da União (CGU), a Advocacia-Geral da União (AGU), o Tribunal de Contas da União (TCU), a Comissão de Valores Mobiliários (CVM) e o Banco Central, no sentido de que “um respeite o acordo e a competência do outro”.

“A ideia é fazer com que todos esses atores tenham conhecimento dos acordos firmados pelos outros e respeitem os termos. Quando o particular procura o Estado para formular uma colaboração, ele procura o Estado, e não o órgão A, B ou C. É incompreensível que um acordo firmado com o MPF seja contestado pela CGU, que um acordo firmado com o Cade seja contestado pelo TCU”, explicou o presidente.

A ideia, segundo Barreto, é que além do já existente diálogo com o MPF nas tratativas de acordos de leniência, o Cade também possa contar com intercâmbio de informações entre CGU, AGU e TCU, principalmente.

Após dois anos e meio no comando do órgão antitruste brasileiro, o presidente destacou que a assinatura de memorandos de entendimentos com promotorias de todo o país é um dos marcos de sua gestão até aqui. Quando chegou, em junho de 2017, o Cade tinha acordos fechados com 10 ministérios públicos estaduais. Agora, já há ritos estabelecidos com todos os 26 estados e com o MP do Distrito Federal.

“O Cade tem 237 servidores, o menor número em todas as autarquias federais e um dos menores orçamentos. Para que consigamos ter uma atuação abrangente, é fundamental que tenhamos atuação com outros órgãos. O MP tem competências que o Cade não tem, enquanto que temos expertise que eles não têm”, destacou Barreto.

Na entrevista, ele também falou sobre acordos fechados com a Petrobras, que quebrou o monopólio nos mercados de distribuição de gás e de refino, e afirmou que o modelo encontrado pode, no limite, ser replicado para outros mercados.

Além disso, Alexandre Barreto também defendeu o órgão sobre críticas constantes, inclusive do ministro da Economia, Paulo Guedes, sobre a concentração do setor bancário brasileiro. Para Barreto, o órgão não errou ao permitir a aprovação de operações entre bancos. “O Cade fez o que era possível fazer, com as ferramentas que dispunha à época”, disse.

O presidente também negou que haja conflito de interesse entre conselheiros que deixam o Cade e vão para a iniciativa privada, conforme apontado recentemente em auditoria da CGU. “Nunca houve uma contestação a qualquer tipo de medida tomada pelo Cade nesse sentido”, rebateu.

Leia a entrevista com Alexandre Barreto na íntegra:

Qual avaliação que o senhor faz de sua gestão até aqui? O que foi conquistado neste dois anos e meio de mandato?

Foram diversas conquistas. Dá para dividir em dois pólos: um relacionado à própria gestão administrativa do Cade e outro relacionado aos resultados que a gente obteve.

Do ponto de vista de gestão, as grandes conquistas foram a estruturação da autarquia, com uma atuação cada vez mais consistente e em coordenação com outros órgãos de controle. Investimos muito e os resultados foram fantásticos.

Também mantemos o nível de eficiência das decisões, que já tinha uma barreira bem alta, mas a gente conseguiu mais, principalmente com algumas decisões tomadas pelo Cade relacionadas a uma atuação maior no âmbito da advocacia da concorrência.

Outro ponto importante foram os acordos que fechamos com a Petrobras. Resultados fantásticos que vão gerar um efeito muito positivo para a economia nacional.

Além disso, ainda tem a entrada do Cade no comitê de concorrência da OCDE, que diferencia institucionalmente a autarquia quando comparada com o que era antes. Tenho convicção de que o Cade hoje está num patamar institucional mais alto do que estava quando eu entrei, e olha que já era bastante alto.

Alguma coisa que o senhor gostaria de ter feito que vai ficar para o restante do mandato?

A grande proposta que eu me fiz quando da minha entrada no Cade está entregue. Hoje, o Cade está mais estruturado para desempenhar sua função, pois tem maior autonomia e recursos suficientes.

Com isso, veio a etapa de trabalhar em rede com outros órgãos, e aí está uma das propostas que até agora não consegui chegar no resultado, mas eu tenho convicção de que a gente consegue nesse um ano e meio que me resta.

A ideia é ter uma maior coordenação entre os órgãos de persecução criminal e os órgãos de controle, principalmente em acordos de leniência, quando houver concurso do crime de cartel com corrupção. Nesses casos, além do Cade, outros órgãos estão envolvidos, como o Tribunal de Contas da União, a Controladoria-Geral da União, a Advocacia-Geral da União e, claro, o Ministério Público.

Se a gente analisa o histórico do Cade em casos de acordo de leniência em cartéis, são 16 anos com mais de 100 acordos de leniência firmados, um instrumento bastante transparente e bastante seguro, um case de sucesso. Mas dá para avançar naqueles acordos de leniência que se referem a cartéis em licitações públicas. Há necessidade de maior coordenação com AGU, CGU, TCU e MP para que haja segurança jurídica para aqueles que procuram o Cade para formular as colaborações, com os demais órgãos respeitando os termos do acordo que o outro assinou.

A gente já teve passos positivos nessa seara, mas ainda não o que eu gostaria de ter feito. Há conversas avançadas com o Ministério Público Federal para a gente capitanear uma maior coordenação entre os órgãos nesse sentido. Tive uma conversa com o procurador-geral da República exatamente para tratar desse tema.

Isso envolveria o que? Um novo acordo de cooperação técnica com esses órgãos para definir novas diretrizes?

Os acordos de cooperação nós já temos, e eles são a base para uma cooperação efetiva. São fundamentos, digamos assim, mas não adianta ter os acordos de cooperação se não temos resultados concretos oriundos deles.

Quando eu cheguei, a autarquia tinha a cooperação efetiva com 10 dos ministérios públicos estaduais. Agora, fechamos o ano com os 27, com a assinatura do último, semana passada, com o MP do Amazonas.

O Cade tem 237 servidores, o menor número em todas as autarquias federais e um dos menores orçamentos. Para que consigamos ter uma atuação abrangente, é fundamental que tenhamos atuação com outros órgãos. O MP tem competências que o Cade não tem, enquanto que temos expertise que eles não têm. Essa será uma das marcas de minha gestão por esses anos.

E como coordenar os acordos de leniência com outros atores, como TCU, CGU?

Memorandos de cooperação técnica com outros órgãos já temos, o que precisamos, no caso da leniência, é ter um procedimento acordado entre todos os órgãos que de uma forma ou outra vão trabalhar com as colaborações.

No caso do Cade, além da conversa permanente com o MPF, deve haver com CGU, AGU e TCU. Podemos trazer para essa rede também o Banco Central e a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), que agora também têm a prorrogativa legal para formular leniência, com o advento da Lei 13.506/17.

A ideia é fazer com que todos esses atores tenham conhecimento dos acordos firmados pelos outros, e mais importante que respeitem os termos do acordo. Quando o particular procura o Estado para formular o acordo, ele procura o Estado, e não o órgão A, B ou C. É incompreensível que um acordo firmado com o MPF seja contestado pela CGU, que um acordo firmado com o Cade seja contestado pelo TCU, por exemplo. Mas para que isso aconteça, é necessária a participação de todos, e o respeito às competências de cada um desses órgãos. Se esse trabalho for feito de forma coordenada, tenho a convicção de que teremos um salto enorme nos acordos de leniência no Brasil. E a própria experiência do Cade é um caso de sucesso.

São mais de 100 acordos no Cade, e se procurar os acordos com base na Lei Anticorrupção, são poucos, e em quase todos eles houve problema. A raiz do problema está na falta de coordenação. No Cade, procurar o MPF em todos os acordos traz uma segurança jurídica maior. O que podemos melhorar: coordenar com os demais órgãos os acordos que envolvam cartéis em licitações públicas.

Um dos acordos de cooperação que o senhor fechou foi com o Banco Central, colocando fim a uma disputa que estava no STF. De lá pra cá, quais os efeitos práticos?

O acordo com o BC foi histórico, e ele é muito representativo nessa linha que propus trabalhar em rede, em coordenação com outros órgãos. Precisamos de soluções para resolver os problemas nacionais, e nesse caso tínhamos um problema, pois havia uma contestação da atuação do Cade no setor.

O caso Itaú-XP foi o primeiro caso decidido conjuntamente entre Cade e BC, já entre a vigência da resolução conjunta. A atuação das duas entidades foi coordenada, o Banco Central e o Cade conversaram sobre os remédios. Os condicionantes que foram dados, para garantir a independência da XP em relação ao Itaú, foram frutos desse diálogo entre Cade e BC.

Muito se fala na concentração do setor bancário. O próprio ministro Paulo Guedes é crítico da atuação da autarquia neste setor. O Cade errou ao permitir uma concentração bancária no sistema financeiro nacional?

Não. O Cade fez o que era possível fazer, com as ferramentas que dispunha à época. Qualquer atuação mais incisiva do Cade no setor financeiro poderia ser contestada pelas próprias instituições financeiras no Judiciário, e isso é óbvio que fragilizava a decisão. Qualquer condenação, qualquer decisão no sentido de não aprovar um ato de concentração, por exemplo, seria contestado no Judiciário, então havia uma fragilização na atuação do conselho no sistema financeiro.

Este é um cenário que muda com essa aproximação conjunta entre o Cade e o Banco Central, que teve como efeito prático uma edição de uma norma conjunta entre Cade e Conselho Monetário Nacional, estabelecendo as competências de cada instituição no setor, fora um PL que está na Câmara, que leva tudo o que foi acordado para o aspecto legal.

Quando o Judiciário derruba uma decisão do Cade, como aconteceu recentemente no caso Itaú-Rede, isso enfraquece o papel do órgão?

Neste caso concreto, havia uma decisão da Superintendência-Geral (SG) que foi suspensa pelo Judiciário, que encontra-se pendente de mérito, e o Cade vai recorrer. O Tribunal do Cade confirmou a decisão da SG. A atuação do Judiciário é pautada pela Constituição, o remédio que o constituinte encontrou para evitar abusos por parte do Executivo, o que não houve nesse caso. O Cade entende que a medida é necessária para evitar problemas nesse setor.

Quando se analisa os números de confirmação de decisões do Cade que são contestadas, os índices de sucesso são muito altos. Historicamente, temos 85% de confirmação das decisões do Conselho. Praticamente, nenhuma decisão em sede de ato de concentração foi questionada, sendo que o Cade, nos últimos dois anos, recusou ou aprovou com condicionantes dezenas de operações, fora casos nos quais houve desistência quando percebeu-se que poderia haver uma reprovação.

Há um respeito do Judiciário em relação às decisões do Cade, e isso não se constrói do zero, deriva da tecnicidade das decisões tomadas. O ministro [Luiz] Fux reafirmou isso em decisão recente, afirmando que cabe ao Judiciário não reavaliar o mérito das decisões tomadas pelo Cade, mas sim verificar a lisura do processo.

Vejo a revisão do Judiciário em relação ao Cade como uma prerrogativa assegurada na Constituição, porém com um grau de sucesso grande de confirmação de nossas decisões. Respeitamos a decisão em Itaú-Rede, mas vamos recorrer.

O Cade ficou paralisado por quase três meses devido a um impasse entre Bolsonaro e o Congresso, o que foi inédito desde a nova lei, travando a análise de diversas operações. Quais foram os efeitos dessa paralisação?

Desde o início do ano a gente vinha trabalhando para tentar ter a recomposição do quórum antes de haver a vacância das cadeiras. O governo indicou, e o Senado aprovou os nomes com dois meses e meio de ausência de quórum para deliberação em plenário das decisões do Cade. Havia uma ansiedade internacional muito grande, com curiosidade para saber quando seria recomposto. Nos eventos, eu comparava nossa situação com o shutdown dos Estados Unidos no início deste ano, que travou o governo americano por três meses, mas com a economia crescendo. Os órgãos de concorrência de lá também ficaram paralisados.

No Cade, não houve paralisação completa das atividades, pois os processos continuaram sendo instruídos, com análise da SG e da Procuradoria. O impacto prático foi a falta de distribuição de processos, e a lei determina a suspensão de prazos. Logo, o maior efeito foi em relação a atos aprovados pela SG, lembrando que a lei permite à SG decidir quando não há preocupação concorrencial maior. Mas justamente para garantir um contrapeso ao poder dado pela lei à Superintendência-Geral, ela determina que um terceiro pode recorrer, ou o próprio Tribunal avocar o caso.

Como os prazos estavam suspensos, foram cerca de 90 operações aprovadas pela SG, cujo prazo de recurso de terceiro ou avocação também fora suspenso, e isso impediu de conceder o trânsito em julgado para esses ACs. Tão logo houve recomposição, o prazo fluiu e eles foram decididos. Só dois casos ficaram para apreciação: IBM-Red Hat e um recurso de terceiro no caso Claro-Nextel [NR: nesta quarta-feira (11/12), o tribunal administrativo rejeitou o recurso da TIM e aprovou a aquisição da Nextel pela América Móvil].

No caso da IBM, eles firmaram a operação mesmo sem o aval do Cade. Isso significa que é só colocar o valor de uma futura multa por gun jumping na hora de fazer a operação?

O prazo para apreciação de IBM-Red Hat ainda estava correndo quando as empresas optaram pelo close da operação, então não é adequado dizer que houve extrapolação do prazo. Apesar da suspensão, ele foi decidido ainda dentro dos 240 dias. Independentemente disso, por livre vontade, elas fecharam a operação e, em face disso, foi aberto procedimento específico para apurar o gun jumping, que deve ser apreciado em breve [NR: também nesta quarta-feira, o Cade fechou acordo com as empresas no valor de R$ 57 milhões por consumarem a operação antes do aval do tribunal].

Mas quando duas empresas ignoram o Cade, isso não enfraquece o papel da autarquia?

Se uma empresa optar por fechar a operação antes da decisão do Cade, ou mesmo sem notificar, ela está se sujeitando a uma série de sanções, como a pecuniária, que pode ser a menos gravosa delas, ou, no limite, a reprovação da operação. Obviamente que cada caso é um caso, mas podem ser adotadas uma série de medidas para evitar banalização desse procedimento, então eu considero que seria temerário por parte de qualquer empresa considerar fechar operação sem aprovação do Cade. A multa pode chegar a R$ 60 milhões, existe risco à imagem da companhia e outras medidas que o Cade pode utilizar.

Como o senhor avalia a nova composição do Cade, tendo em vista a indicação de pessoas que não tinham experiência com antitruste, como três tributaristas?

O juízo de valor sobre o atendimento dos requisitos da lei para ser conselheiro do Cade é do presidente da República e do presidente do Senado. Enquanto não alterar, é o critério que temos. E o Senado avaliou que os pré-requisitos estavam preenchidos, não cabe fazer juízo de valor sobre isso.

Os conselheiros que chegaram têm experiência acadêmica e profissional que os capacita para o exercício da função. Todos têm uma bagagem que tenho convicção que vai permitir uma boa atuação nos quatro anos de mandato, e vejo em todos eles nessas primeiras semanas de convivência um trabalho árduo para se colocar a par do trabalho do Cade, e como qualquer profissional, vão passar por um período de curva de aprendizado, o que é natural.

Mais importante que isso é o sistema de governança do Cade, que impede que as decisões sejam tomadas de maneira unilateral. Todas as decisões são construídas de maneira coletiva, até mesmo ofícios assinados por conselheiros devem ser autorizados, e isso tem permitido que as decisões do Cade sejam transparentes. Além disso, um sistema de pesos e contrapesos que trazem tecnicidade às decisões, impedindo que qualquer resultado não republicado seja produzido pelo Conselho.

Para chegar a um processo de decisão, os autos passam por um técnico da SG, pelo coordenador-geral, pelo superintendente-adjunto e pelo superintendente-geral. No Tribunal, sorteia-se o relator e julga-se no colegiado, com vigilância da ProCade e do MPF junto ao Cade. Ao contrário de outros órgãos, o princípio da decisão coletiva é muito caro aqui. Vejo bom senso e razoabilidade em todos os novos conselheiros, como aos demais.

A falta de experiência na área não pode levar a decisões menos técnicas?

Não. O processo decisório garante que as decisões sejam técnicas. O receio que tenho é zero em relação a mudança de perfil das decisões do Cade.

Como foi o processo de escolha dos conselheiros? Os nomes foram do presidente do Senado, Davi Alcolumbre? O senhor participou da escolha?

Se mistifica muito esse processo. São 26 anos no serviço público, e antes de subir nas carreiras, eram mitos que eu tinha na minha cabeça. Agora, vejo que inventa-se muito onde não há motivo. A indicação é do presidente da República, então em um processo de escolha, obviamente ele ouve sugestões de nomes que aparecem. Alguns se apresentam à função, e cabe ao presidente escolher os nomes capacitados para a função. A lei também determina que haja um contraponto a esse poder, que é a aprovação pelo Senado Federal. E por que o Senado? O Cade, pelo fato de ser um órgão independente, com autonomia e autoridades que têm mandato para o exercício do cargo, não é órgão de governo, é de Estado. Não preciso justificar as decisões que são tomadas, diferente de um ministro de Estado, o que me dá independência para atuar para a sociedade brasileira. Esse mecanismo de participação de vários atores na indicação é necessário para que seja garantida essa independência.

Em um passado recente, houve punição a empresas estatais, no caso da Ultragaz-Liquigás, que era braço de uma estatal e o Cade rejeitou a operação. Não houve nenhum tipo de pressão pelo governo à época para que a aprovação fosse aprovada, e mesmo que houvesse, seria desconsiderada. Não há interferência política no dia a dia da nossa atuação.

Recentemente, um relatório da CGU apontou possível conflito de interesse envolvendo conselheiros do Cade, que após saírem da autarquia vão trabalhar na iniciativa privada. Como o senhor avaliou o conteúdo do relatório?

Respeitamos a conclusão da CGU, mas é importante frisar que o Cade sempre foi cuidadoso em relação a possíveis conflitos de interesse envolvendo a atuação de seus conselheiros e servidores. Em todos estes anos, nunca houve uma contestação a qualquer tipo de medida tomada pelo Cade nesse sentido, e isso seria possível, seja ao próprio órgão, com recursos apresentados por um terceiro ou pelo Ministério Público Federal junto ao Cade, quanto ao próprio Poder Judiciário.

O que o Cade pode fazer para mitigar possíveis conflitos?

Os riscos já estão sendo mitigados, pois as hipóteses de quarentena de servidores que deixam o órgão, como acontece em todas autarquias, estão previstas lei e são respeitadas no Cade.

Uma das últimas sessões plenárias, já com a nova composição, foi marcada por divergências, como no caso Itaú-Rede, que coube ao senhor desempatar. Como enxerga a divergência? Ao mesmo tempo que pode ser boa para fortalecer as discussões, em sede de ato de concentração ela não pode causar uma insegurança para o mercado?

Me alio à tese de que divergência é sadia para as decisões. A autonomia que é concedida pela lei aos conselheiros que vão decidir é que possam dar sua contribuição de maneira independente. Mesmo nos atos de concentração, que são temas mais de economia do que Direito, há um elemento a ser considerado, que é tão subjetivo que faz necessária a presença do julgador humano, senão faríamos um algorítimo e a máquina resolvia.

Um ponto da composição plural do Cade permite abordagens diferentes, com diversas visões, que vão redundar sempre na melhor decisão. O que vale é a decisão final do Conselho, seja unanimidade, seja maioria. Agrega valor no sentido de que os argumentos são testados e quando isso resulta em decisão, fica mais forte do que o início de formulação.

No caso dos acordos firmados com a Petrobras, isso só não foi feito por se tratar de uma empresa estatal que, naquele momento, era de interesse do governo realizar esse negócio?

Decisões onde o cartel leve a uma saída estrutural devem ser muito bem pensadas, pois não é uma prática recomendada a nível internacional. Foram dois acordos, um no setor de refino e outro no gás natural. Tenho convicção que foram acordos históricos tanto para o Direito antitruste nacional e até internacional, quanto para a economia brasileira. São acordos comparáveis com as decisões que a Suprema Corte Americana tomou nos anos 80. Tínhamos estruturas monopolizadas e o problema derivava daí? Não. Mas sim que haviam diversos indícios investigados que demonstravam que havia possibilidade de a Petrobras abusar de sua posição dominante. O problema era a Petrobras ser grande? Não, mas abusar do tamanho.

A literatura econômica e toda prática de antitruste demonstram que estruturas monopolistas tendem a ser mais ineficientes, em um pensamento quase intuitivo. Maior competição tende a levar a menores preços e maior qualidade de serviços prestados. Vínhamos observando desde o ano passado problemas nesses dois mercados, que poderiam trazer ineficiência para o sistema.

Esse processo começa na esteira da greve dos caminhoneiros, quando fui chamado para a discussão. Pensando nisso, elaboramos um documento, do Departamento de Estudos Econômicos, que apontou diversos problemas no setor de combustíveis que afetariam o preço.

A partir disso, após uma atuação coordenada com a Agência Nacional do Petróleo, que fica para a história, se concluiu, em dezembro, que a estrutura do setor estaria trazendo reflexos negativos para a economia nacional. Decorre daí a decisão em abrir uma investigação específica, para verificar eventuais abusos por parte da Petrobras, e a relação entre esses abusos e a estrutura de mercado.

Não se descartava, naquele momento, uma saída estrutural. Isso foi pontuado em dezembro do ano passado. Era outro governo, e não se descartou uma decisão unilateral para tratar o problema estrutural. Uma decisão polêmica? Sim, a depender da vertente e da linha teórica que um profissional vai se apegar no antitruste, pode ter visões distintas.

Olhando para o consumidor, recebi diversos elogios, pois de fato tínhamos um monopólio no Brasil e o Cade não fazia nada. Com a investigação aberta, a Petrobras procura o Cade preocupada com os problemas endereçados, oferecendo um acordo. O órgão antitruste entendeu que a melhor saída era estrutural, começando toda a conversa que resultou na quebra da monopólio nos dois mercados. Repito: foram decisões históricas a nível internacional.

A pergunta que fazem sempre é: se não houvesse a atuação do Cade, não haveria o processo de desinvestimento de qualquer forma? Pode ser que sim, pode ser que não, a realidade é complexa motivada por uma série de fatores, e nossa decisão do ano passado contribuiu para a decisão que foi tomada, e principalmente com o modo que foi tomada.

No ano passado, houve por parte da Petrobras a divulgação de um fato relevante no qual foi dito que havia a intenção de desinvestimento em refinarias. A ideia era vender dois clusters de refinarias, um no sul e outro no norte-nordeste, com a Petrobras mantendo Rio, São Paulo e Minas. Do ponto de vista concorrencial, aquela saída seria um desastre, pois haveria a substituição de um monopólio nacional por três monopólios regionais, sendo dois deles privados, sem a possibilidade de haver pressão de um sobre o outro, e ainda com a manutenção de participação da Petrobras de 40% em cada uma das refinarias. Uma participação cruzada entre players que deveriam competir entre si é totalmente não recomendado pelo Cade. Ouso a dizer que até poderia haver problema pelas aprovações dos ACs no futuro pela autarquia.

É interessante fazer paralelos entre esses dois momentos.  O desenho dos acordos que assinamos vai permitir competitividade no setor, e a participação do Cade nisso já foi decisiva para que houvesse inserção de competitividade. Privatização interessa ao Cade? Não, privatização pura e simples é apenas substituição de agentes. O que interessa é inserção de competitividade no setor. O Cade reprovou uma operação que havia estatal, não nos interessa privatização por si só.

A decisão no caso Petrobras, mais uma vez, vai marcar história na economia nacional, e será aqueles casos emblemáticos que serão lembrados no futuro.

Mas há a possibilidade de aplicar essa solução a outros setores?

Talvez. A gente tem setores no Brasil que são historicamente monopolizados ou oligopolizados, mas depende. Cada setor um setor, cada caso um caso, sempre respeitadas as especificidades dos casos analisados.

Qual será o papel do Cade na agenda de privatizações do governo, principalmente se uma venda gerar problemas concorrenciais?

Em tese, o Cade pode reprovar operações. A análise do Cade, que é órgão de Estado, é feita independentemente do acionista controlador. O fato de ser a União não afeta a decisão que é tomada, como no caso da venda da Liquigás. Era uma privatização de uma empresa estatal de distribuição de gás, um negócio bilionário, que o Cade entendeu naquele momento que traria prejuízos ao consumidor. O Cade não aprovou. Em qualquer processo, por se tratar de concentração econômica, quando o Cade entender que a operação pode trazer prejuízos ao consumidor, ele vai agir como age em todos os casos, reprovando ou impondo remédios se assim achar necessário.

Qual a avaliação do senhor sobre a agenda regulatória do Cade, em interseção com o Ministério da Economia, em temas como preço de passagens áreas e cobrança de juros por parte de bancos, por exemplo?

A lei antitruste não impede o exercício de ações de advocacia da concorrência, tanto que temos atuado com ênfase cada vez maior dessa forma, contribuindo para o processo legislativo em projetos de lei que possam impactar a competitividade, além de uma atuação junto a outros órgãos pela inserção de normas para trazer maior concorrência a setores regulados. Nos últimos anos, há diversos exemplos junto à Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), Anatel, ANP, Antaq.

No caso de projetos de lei, por exemplo, houve textos sobre liberalização ou não dos aplicativos de transporte, e houve pressão por parte dos taxistas para isso. Naquele momento, o Cade foi chamado para contribuir e respondeu de maneira rápida, sobre o impacto da inserção da tecnologia nesse mercado, numa contribuição decisiva para o Senado aprovar a possibilidade dos aplicativos no Brasil.

Tanto no caso dos juros quanto no das passagens, ambos são setores livres, onde não há regulação de preços, pois não se trata de monopólios naturais. Não cabe ao Cade fazer controle de preços, é a antítese da atuação de qualquer agência antitruste. O Brasil conviveu com uma cultura de tabelamento, de controle de preços. Em 1990, por exemplo, o Cade conviveu paralelamente com um Conselho Interministerial de Preços.

Acreditamos que o Estado permita condições competitivas para os competidores competirem de maneira justa. A partir disso, que os preços encontrem um equilíbrio. O que é preço alto e o que é baixo? É difícil dizer. Quando você compra um guarda-chuva, o preço varia se chove ou não.

Cabe ao estado estabelecer um limite para preços? O mercado deve se ajustar. Mas obviamente há situações em que as regras de mercado e a busca pelo preço de equilíbrio não será obtido por questões colocadas pelo próprio Estado. Por exemplo: uma regulação que seja criada a ponto de impedir novos players, ou trazer regras restritivas, pode ter um pacto negativo no mercado regulado.

No caso das passagens, um player que tinha 20% do mercado [Avianca] foi retirado, e isso elevou os preços. É uma economia básica, os preços necessariamente vão subir. Acreditamos na inserção de competitividade no setor, mas a entrada de novos players não se dá do dia para a noite, e o mercado deve garantir segurança jurídica para novos players. Fizemos isso em sede de advocacia da concorrência junto à Anac para permitir a distribuição dos slots para novos entrantes.

No mesmo mercado, uma atuação nossa muito contestada foi a posição para não haver gratuidade de bagagens, pois não existe nada gratuito, e essa imposição, que seria uma jabuticaba brasileira, ia impedir a entrada de novos players no país.

Passados meses da crise, os preços tendem a abaixar, está ocorrendo a entrada de novos players e, com um tempo, a situação deve se estabilizar e voltar para a realidade. As tentações que vem para controle de preços devem ser mitigadas, e o Cade está maduro para isso.

O que o Cade pode fazer, por exemplo, em relação à cobrança de juros por parte dos bancos? Recentemente, o Banco Central, por exemplo, já definiu um limite para cobrança no cheque especial.

O Banco Central, entendeu, em uma decisão heterodoxa, de fato, fazendo no gozo de suas prerrogativas regulatórias. Não cabe ao Cade adotar qualquer tipo de ação em relação a essa decisão.

Para o setor financeiro, e não para controle de preços, o que consideramos que será um elemento necessário para baixar os custos e juros é ampliar a competitividade do setor. Quando analisada internacionalmente, a concentração bancária brasileira não difere muito de outros países. Não se pode comparar com os EUA, que são um mercado totalmente diferente. O que pode levar a uma queda dos juros não é desconcentração, mas maior competitividade.

Pode haver um cenário concentrado com competitividade, como pode haver um cenário desconcentrado sem competitividade, e esse é um setor que passa por uma mudança significativa, e o Cade está atento para não haver barreiras à entrada de novos players, que já estão entrando no mercado.

As ações recentes do Cade no mercado de meios de pagamento, por exemplo, têm sido nessa linha. Há 15 anos, existiam duas empresas que exploravam o mercado de meios de pagamento, cada uma delas operando com exclusividade de bandeira, um duopólio que foi atacado pela autarquia. Qualquer lojista, hoje, vai afirmar que os preços estão muito menores, e você, consumidor, utiliza seu cartão em qualquer máquina, com custos menores.

Se o Cade observar qualquer atividade que possa ensejar abuso de posição ou colusão, não tenha dúvida que vamos atuar, com o BC, de maneira enfática e rígida. O que acredito é a inserção de competitividade nesse setor, e tecnologias disruptivas vão transformar o sistema de forma profunda nos próximos anos.

Há conflito entre a Lei de Liberdade Econômica e a Lei do Cade?

Conflito zero. O Cade foi chamado a contribuir na elaboração da MP. Por prudência, colocamos ressalvas na lei em relação à questão concorrencial. Não há nenhum dispositivo que restrinja a atuação do Cade, pois a lei tem uma finalidade pró-concorrencial, de destravar a realização de negócios, de facilitar.

E esse é o objetivo de uma autoridade antitruste. O maior beneficiário da atuação do Cade, embora ao final seja o consumidor, é o próprio empreendedor. A gente busca assegurar que haja um ambiente competitivo no país, e isso significa que qualquer empreendedor possa competir no mercado em igualdade com os demais, sem sofrer pressão dos maiores, o que inibe o empreendedorismo. A lei não tem impacto direto na atuação do Cade, indo na mesma linha de nossa missão.

Como será o guia de cálculo de multas, uma demanda antiga do mercado?

Nossa expectativa é que no primeiro semestre de 2020 tenhamos o guia publicado, em linha com as melhores autoridades internacionais, e como a OCDE determina.

Um guia se destina não a inovar, mas a tornar transparentes os métodos de trabalho e modos de decisão da autoridade. O Cade é pioneiro na edição de guias, poucos ou nenhum órgão tem a preocupação de levar à sociedade seus métodos como o Cade faz, como guias de TCCs, remédios, leniência e concentração horizontal. Há sim uma maneira clara e uma coerência na maneira como o Tribunal está decidindo sobre multas nos últimos sete anos. Não conheço nenhum outro órgão que tenha um debate tão transparente sobre multa, com um debate metodológico, quanto o nosso. De maneira geral, seja no Judiciário ou no âmbito administrativo, a aplicação de multas é completamente subjetiva. Mas há espaço para evoluir? Sem dúvida, e há espaço para o guia, tornando os critérios mais fáceis.

Como estão os processos da Lava Jato no Cade?

Os processos continuam. No ano passado, firmamos diversos acordos, e há outros para serem analisados no próximo ano.

Tende a haver a análise de mais casos de condutas unilaterais pelo Cade?

Isso é outro ponto que é trazido como problema quando é um não problema. Se analisarmos os últimos dois anos, o número de casos de condutas unilaterais analisadas foi significativamente grande. O caso do Itaú-Rede, os casos do Google, são todos casos de conduta unilateral. Acordos da Petrobras também foram inquéritos assim. Em algum momento, falou-se que havia poucos casos, mas a prática não demonstra isso.

Qual a importância da entrada do Cade no comitê de concorrência da OCDE?

Não é só um reconhecimento da atuação do Cade, mas uma forma de perenizar e assegurar essa atuação. O que foi feito aqui é muito precioso, é especial.

Na prática, o que muda, tanto para o investidor internacional quanto para o público interno?

Para o investidor internacional que olha pro Brasil e vai pensar em política antitruste, embora o Cade já tenha uma posição consolidada, a entrada na OCDE mostra que não estamos fazendo errado em sede de concorrência. Isso imprime para o país um selo de qualidade, que dá confiança ao mercado e ao investidor estrangeiro. Internamente, asseguramos a manutenção das conquistas obtidas.

A partir do momento em que o Brasil torna-se membro de comitê da OCDE, significa que concorda em aderir à política, que concorda que está em compliance com todas as recomendações internacionais de defesa da concorrência. Qualquer orientação legislativa no funcionamento do Cade teria repercussões internacionais. Digamos, numa situação extrema, que o Governo decida extinguir o Cade: a OCDE vai dar um pulo, excluiria o Brasil do comitê.

O custo de qualquer mudança torna-se muito grande.


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