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Análise Supra

Votação secreta no Senado: uma questão apenas de transparência?

Votação aberta abre caminho para uma rígida influência do Executivo sobre o Senado

Foto: Fabio Rodrigues Pozzebom / Agência Brasil

No atacado de decisões monocráticas no fim de 2018, o ministro Marco Aurélio determinou que a escolha do próximo presidente do Senado seja feita por voto aberto, e não secreto. Essa decisão não chamou tanta atenção quanto às decisões monocráticas sobre execução provisória da pena – do próprio Marco Aurélio, inicialmente, e depois de Toffoli. Mas obrigar voto aberto nesse processo no Senado tem graves implicações para a separação de poderes, alterando a dinâmica de funcionamento do Legislativo e tornando-o mais vulnerável a ataques do Executivo. Apesar da liminar de Marco Aurélio ter sido suspensa por Toffoli, a discussão sobre a forma de votação parece não ter sido encerrada, sobretudo porque há no STF recurso de um deputado que teve negado o pedido de votação aberta na Câmara.

Na decisão de sete páginas, o ministro Marco Aurélio argumenta que a transparência deve ser aplicada a todos os atos de exercício dos três poderes. Especificamente quanto ao Legislativo, afirma que a Constituição é clara ao prever votações fechadas apenas nas três hipóteses nos incisos III, IV e XI do Art. 52 da Constituição, que não dizem respeito à eleição para presidente do Senado, mas sim à escolha de magistrados e outras autoridades, nos casos indicados no próprio texto constitucional, bem como para a exoneração do Procurador Geral da República, antes do término de seu mandato. Fora desses casos, para o ministro, apenas uma emenda à Constituição, e não uma lei ou resolução do Senado, poderia criar novas exceções à regra da transparência.

O argumento geral de transparência não faz sentido, ao menos nesses termos tão rígidos. A Constituição determina que os atos judiciais sejam públicos, mas não fala nada sobre outros atos realizados no âmbito do Poder Judiciário. Isso significa que a eleição para Presidente do Supremo só pode ocorrer por voto aberto? Estaria o próprio Supremo, nesse raciocínio, violando um dever geral de publicidade e transparência a cada eleição de seu presidente? Se aplicarmos essa lógica, no limite, reuniões presidenciais com seus ministros ou mesmo as razões que levam à escolha dos processos que irão compor a pauta de julgamentos de um tribunal deveriam ser abertas ao público, já que nada na Constituição excepciona a regra da transparência nesses casos. Mais razoável seria ler, na Constituição, uma exigência ou princípio geral de transparência que precisa ser compatibilizada com outras razões, também constitucionais, em sentido contrário – como, por exemplo, eficiência e capacidade decisória na administração pública, independência de certos atores de pressões externas, preservação da privacidade de atores privados em seus contatos com o poder público.

O argumento mais específico sobre votações no legislativo parece mais promissor. Aqui, porém, as implicações continuam sendo graves, por uma razão muito peculiar: ela interage com o papel da Presidência da casa, alterando o perfil da liderança que os senadores estariam escolhendo. Ao fornecer informação pública sobre como votam os senadores nessa eleição interna, a regra de voto aberto transforma a natureza institucional do Presidente do Senado.

Ao estudar diferentes tipos de presidência de parlamentos, os pesquisadores Marcelo Jenny e Wolfgang Müller encontraram 4 espécies de presidentes: i) o líder partidário; ii) o líder da minoria; iii) o representante do parlamento; e, por fim iv) o líder neutro. O líder neutro seria aquele escolhido por uma eleição consensual, e não se envolveria em conflitos partidários. Assim, teria uma estabilidade reforçada, já que provavelmente não seria de interesse dos membros da casa legislativa a criação de uma crise que colocasse em risco a manutenção do poder presidencial. O principal exemplo indicado pelos autores é o do presidente da Câmara dos Comuns, no Reino Unido, que normalmente é recrutado entre aqueles parlamentares que não se envolvem em conflitos partidários antes da escolha e, após assumir o cargo, deixa de participar das reuniões de seu partido, se isola dos eventos sociais promovidos pela própria Câmara dos Comuns e não vota nas questões submetidas à sua casa legislativa.

O líder da minoria teria poucos poderes para atuar no processo legislativo e na relação com outros poderes. De forma simples e direta, o líder partidário nada mais seria do que uma figura decorativa. Até por isso, as eleições sequer seriam objeto de grande disputa, e pouco risco haveria de instabilidade, dada a falta de importância do cargo, reduzido a mero simbolismo.

Por outro lado, o presidente do tipo líder partidário seria escolhido em uma eleição cercada de disputas e conflitos, e o vencedor, além de possivelmente ter a eleição contestada, rapidamente poderia ser sugado por crises, diante da falta de apoio dos perdedores nas eleições. Isso ocorre porque esse tipo de presidente tem grandes poderes para atuar no processo legislativo e para dialogar com os outros poderes em nome da casa legislativa que representa. Porém, está autorizado a fazer tudo isso não em nome do Legislativo, mas sim para beneficiar seu próprio partido e seus aliados. Caso simbólico e pontual desse tipo de presidente no Brasil é o de Eduardo Cunha, que utilizou seus amplos poderes para tentar sufocar a oposição que não o apoiava, como no caso das sucessivas votações da proposta de redução da maioridade penal, ou mesmo no prosseguimento do pedido de impeachment formulado contra a presidente Dilma Rousseff como resposta à falta de apoio que recebera do PT.

A figura do representante do parlamento se aproximaria do líder neutro, na medida em que não tomaria frente em disputas partidárias, mas também guarda relações com o líder partidário, na medida em que possui grandes poderes para atuar no processo legislativo. Aqui, a escolha não decorreria de um consenso entre os membros do parlamento, sendo possível que o escolhido não contasse com estabilidade reforçada no momento de crises. Além disso, na figura do representante do parlamento são concentrados importantes poderes, tanto para atuar no processo legislativo, quanto para lidar com o público e o poder Executivo, daí o nome “representante do parlamento”.

Um exemplo curioso dessa última figura pode ser extraído da própria experiência recente brasileira. O senador Aécio Neves nunca fez questão de esconder que não apoiava Renan Calheiros para a presidência do Senado, declarando à imprensa, ainda em 2013, que o peemedebista deveria abrir mão do cargo para abrir caminho para alguém que representasse todo o parlamento. Além disso, Aécio se envolveu em discussões acaloradas com Calheiros durante sessões do Senado. Nada disso impediu, no entanto, que o mesmo Renan Calheiros, enquanto presidente do Senado, criticasse a decisão do STF que havia afastado Aécio de seu mandato de senador.

O presidente do Senado brasileiro pode reunir características dos quatro diferentes tipos de presidentes indicados. Contudo, o presidente eleito não sabe quais colegas o escolheram. Ou, no lado mais importante da moeda, o escolhido não pode responsabilizar pessoalmente aqueles membros que não o escolheram. Isso encoraja o desenvolvimento de uma presidência em um papel de representante do parlamento.

Imagine o cenário em que o presidente é eleito com 50 votos, contra 31 do segundo colocado. Em um cenário de votação secreta, a informação oficial que o escolhido terá é a de que não conta com 1/3 dos votos de seus colegas, o que possivelmente levará a uma atuação prudente e guiada aos interesses da casa que representa. Por outro lado, se a votação aberta for aplicável no mesmo exemplo hipotético, um escolhido com muitos poderes poderá utilizá-los para boicotar aqueles que não contribuíram para sua eleição. Isso pode ocorrer ao não pautar projetos de lei para votação, ao não conceder a palavra para falar no plenário, ou mesmo para usar o seu poder presidencial de comandar as sessões legislativas para tratar os derrotados nas eleições como se fossem inimigos.

Nesse cenário, a decisão de Marco Aurélio poderia ter a reorganizado completamente a lógica de funcionamento do Senado, com o surgimento de uma radicalização partidária capaz de gerar ainda mais crises.

Há uma segunda consequência, semelhante à primeira. Porém, em vez de os membros do Senado ficarem submetidos ao poderoso presidente e seu partido, ficariam frágeis diante do poder do Presidente da República. No Brasil, desde a redemocratização se aponta que a relação entre Executivo e Legislativo se pauta por um modelo de presidencialismo de coalizão. Nesse sistema, o Presidente da República, para fazer avançar sua agenda, necessita do apoio de uma quantidade significativa de aliados no parlamento. Esse apoio é construído de diversas formas diferentes, com a distribuição de cargos, de distribuição de orçamento, ou mesmo através da imposição de certos constrangimentos, como o troca-troca de membros nas comissões e a pressão pública para aprovação de certas medidas.

Apesar de ser quase sempre apontado como um mecanismo que, se bem gerido, favorece o protagonismo do Executivo no processo legislativo e leva a uma centralidade decisória na figura do Presidente da República, fato é que o Legislativo conserva para si inúmeros poderes. Pode jogar duro no momento da aprovação de certas medidas, para que a equação de poderes, afiançada na coalização, seja reequilibrada. Nos últimos anos tivemos alguns exemplos importantes da força do Legislativo em relação aos outros poderes, como o impeachment da presidente Dilma, a não votação da reforma da previdência, ou mesmo o não cumprimento de decisão do Supremo Tribunal Federal.

Contudo, ao determinar a votação aberta para escolha do presidente do Senado, o Ministro Marco Aurélio concede a Bolsonaro um grande poder em um momento decisivo. Notícias dão conta de que o partido do Presidente da República lançará candidato próprio na disputa do Senado. Caso isso ocorra, Bolsonaro poderá fazer uso de um constrangimento público para punir aqueles parlamentares que não escolherem o candidato por ele apoiado. Esse não é um risco hipotético no caso de Bolsonaro, que já vem se manifestando dentro de uma lógica de ataque ao que identifica como o “establishment” da política “velha” no Congresso.

Em um cenário de votação secreta, o Presidente da República apoia um candidato, que pode vencer ou não as eleições, mas nunca saberá quem de fato seguiu sua linha na votação. Caso a votação seja aberta, no entanto, o Presidente da República pode antecipadamente declarar que o senador que não votar em seu candidato não deseja o melhor para o país – um tipo de declaração que faria bastante sentido dentro da retórica política de Bolsonaro. Ao fazer isso, Bolsonaro criaria custos para os parlamentares votarem no sentido contrário, para que não fiquem privados do apoio orçamentário e político do governo para satisfazer sua base eleitoral.

A votação aberta, portanto, abre caminho para uma rígida influência do Executivo sobre o Senado Federal, minando a capacidade de resistência e barganha do Senado e de seus membros diante do Presidente da República.

Em tese, ninguém afasta a importância da transparência no funcionamento do Estado. Mas há outros valores relevantes em jogo, e promover cegamente transparência neste caso pode acabar fortalecendo demais o Poder Executivo. O destino do arranjo de separação de poderes não deveria jamais ser decidido pelo Supremo – muito menos em uma decisão monocrática – com base em uma interpretação unilateral e abstrata de uma ideia de transparência.


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