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Supremo e o impeachment de ministros de Estado: licença para engavetar?

Apenas o PGR pode denunciar ministros de Estado por crimes de responsabilidade?

Augusto Aras
Antônio Augusto Brandão de Aras, indicado para o cargo de procurador-geral da República, durante sabatina na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado

Em 2000, dois deputados apresentaram uma denúncia contra o ministro da Previdência no Supremo, por alegado crime de responsabilidade. Notificaram o então ministro para que prestasse informações à Câmara de Deputados, mas não receberam a resposta. Três anos depois, em 2003, o então PGR, Geraldo Brindeiro – jocosamente conhecido como o engavetador-geral da República, –, manifestou-se pelo arquivamento do processo. Argumentou que apenas o PGR poderia apresentar denúncias contra ministros de Estado, tanto por conta de crimes comuns quanto de responsabilidade. O Supremo da época adotou o argumento da PGR, que então se consolidou no tribunal.

Dezenove anos depois, o mesmo debate volta ao tribunal. Um grupo de parlamentares apresentou denúncia pela prática de crime de responsabilidade contra o Ministro do Meio Ambiente, Ricardo Salles. Inicialmente, a resposta do relator, ministro Edson Fachin, foi a mesma do Supremo de 2003: apenas o PGR poderia apresentar denúncias contras ministros de estado por crimes de responsabilidade.

Contudo, após o recurso apresentado pelos parlamentares, o ministro remeteu a discussão para o plenário, onde o caso aguarda julgamento.

Os argumentos que sustentam a posição tradicional do Supremo são confusos. A premissa é a de que a Constituição de 1988 atribuiu ao Supremo a competência para processar e julgar os ministros de Estado por crimes comuns e de responsabilidade. Daí, o tribunal extraiu três conclusões.

A primeira é que a natureza do processo de impeachment dos ministros de Estado é eminentemente jurisdicional. O Supremo é um órgão judicial, e não político, como é o Congresso Nacional, que processa e julga o presidente da República por seus crimes de responsabilidade. Logo, esse tipo processo seria efetivamente judicial, não político-administrativo ou jurídico-político (como o julgamento do Presidente da República pelo Senado por crime de responsabilidade).

Da natureza judicial do processo decorreria também a natureza criminal do processo de impeachment contra ministros de Estado. Ou seja: para o Supremo, se o julgamento de alguma conduta chamada “crime” está dentro de sua competência, estão essa conduta é necessariamente uma infração penal. Isto é, apesar do texto constitucional indicar que cabe ao Supremo julgar os ministros de Estado “nas infrações penais comuns e nos crimes de responsabilidade”, na prática, nessa leitura, as duas coisas se confundiriam.

Por fim, já que o processo é judicial e criminal, a legitimidade para acessar o Supremo é apenas do PGR, chefe do Ministério Público, que é o órgão que possui a competência para apresentar ações penais públicas.

Apesar de claro e aparentemente lógico, esse entendimento tradicional parece se basear em conclusões incorretas, além de ser capaz de produzir consequências que não parecem compatíveis com o desenho institucional do impeachment.

O fato de a Constituição atribuir uma competência ao Supremo não indica necessariamente que, apenas por conta disso, o seu exercício implicará em uma função jurisdicional. O tribunal é responsável, por exemplo, pela confecção do seu orçamento, pela definição da lista de indicados ao TSE, e pela elaboração de seu próprio regimento interno. Em nenhum desses casos há propriamente função jurisdicional em jogo. Portanto, ao dizer que cabe ao Supremo processar e julgar ministros de Estado, não é óbvio que se trata de uma função exclusivamente jurisdicional. Aliás, a Constituição utiliza os mesmos termos – “processar e julgar” – para dizer que cabe ao Senado julgar o presidente da República pelos crimes de responsabilidade. Nem por isso se diz que a natureza do processo de impeachment do presidente da República é unicamente jurisdicional.

Além disso, a Constituição é clara ao diferenciar infrações penais comuns e crimes de responsabilidade. Apesar de utilizar o termo “crime”, o texto constitucional estabelece uma natureza diferente para os crimes de responsabilidade. É o que se nota, por exemplo, no artigo 85, que lista quais são os “crimes” de responsabilidade praticados pelo presidente da República.

Ainda menos justificada é a atribuição da competência exclusiva ao PGR para apresentar denúncias por crimes de responsabilidade contra ministros de Estado. Primeiro, porque a lei do impeachment (Lei 1.079/50) indica expressamente que qualquer cidadão pode apresentar denúncia contra ministro de Estado. Na época, a competência para o processamento era da Câmara, e não do Supremo, mas o artigo permanece válido. Além disso, quando tratou das competências do Ministério Público, apenas atribuiu a competência privativa para promover a ação penal pública. Por mais ampla que seja a interpretação do Supremo sobre o que é “ação penal pública”, fato é que o texto não comporta uma leitura que contemple “crime de responsabilidade” como “ação penal pública”. O direito brasileiro não faz essa equiparação.

O entendimento produz pelo menos duas outras distorções graves no sistema. A primeira é de que pode tornar mais difícil a responsabilização de um ministro de Estado do que do presidente da República. O PGR, de forma solitária, pode decidir não levar adiante nenhuma denúncia contra ministro de Estado – e contra isso não existe qualquer recurso. Na Câmara dos Deputados, onde o processo de impeachment contra o presidente da República se inicia, o presidente da Câmara tem um grande poder para barrar as denúncias, mas eventualmente terá de ceder, caso os demais deputados apresentem recursos para que o recebimento da denúncia seja decidido pelo plenário. Além disso, a denúncia pode ser apresentada por qualquer do povo.

O outro risco é o de atribuir a um único órgão o poder de controle e responsabilização dos ministros de Estado por seus atos funcionais. Mais uma vez, isso parece incompatível com o sistema constitucional brasileiro. Vários mecanismos de controle, como a ação popular, a ação civil pública, ou mesmo a ação de improbidade administrativa, são mais abertos, no sentido de que não ficam restritos à vontade de um único órgão. Existem várias razões para que isso seja assim, e uma das principais é evitar que o controle se frustre pela captura de um dos órgãos.

No caso da indicação de que o PGR é exclusivo para mover o impeachment de ministros de Estado, esse risco de captura se amplifica, e pode prejudicar o controle. Em um cenário em que a nomeação do PGR é do presidente da República, os custos de uma denúncia podem ser altos demais para o ocupante do cargo. Imagine, por exemplo, um PGR que busque a recondução ao cargo. Que incentivo terá para denunciar um dos ministros do presidente em cujas mãos está sua própria recondução?

O Supremo logo precisará lidar novamente com o fantasma do engavetador-geral da República. Se for mantido o entendimento de que apenas o PGR pode denunciar ministros de Estado por crimes de responsabilidade, abre-se caminho para que ressurja, com força ampliada, a figura do engavetador. Por outro lado, se o STF reconhecer que infrações comuns e crimes de responsabilidade possuem naturezas diversas, e que no caso dos crimes de responsabilidade a legitimidade para apresentar denúncias é mais ampla, o engavetador perderá o monopólio da ação – e, com ele, sua importância como ponto de veto.


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