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Análise Supra

Greve dos caminhoneiros e STF como 1ª instância: riscos da ADPF como suprema ação possessória

É correto transformar o Supremo em única instância de uma demanda possessória?

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Sessão plenária do STF. Foto: Rosinei Coutinho/SCO/STF (11/04/2019)

O caso do tabelamento do frete vem sendo conduzido por decisões (sempre monocráticas) em diferentes âmbitos: suspensão das ações nas instâncias inferiores, transação da constitucionalidade da norma, uma audiência pública deliberativamente pobre, nova suspensão do controle difuso, execução de multas milionárias.

Em colunas anteriores, tratamos da transação da constitucionalidade, da suspensão das ações em trâmite nas instâncias inferiores. Agora, abordaremos as sanções impostas pelo Supremo em caso de descumprimento (as chamadas “astreintes”). Como veremos, o papel que o tribunal se colocou neste caso cria uma série de problemas.

Na ADPF 519, ajuizada pelo Presidente da República, narra-se que a União ajuizou diversas ações possessórias perante a Justiça Federal para liberar as rodovias bloqueadas pela greve dos caminhoneiros. Foram deferidas algumas liminares, mas a antecipação de tutela ou a própria inicial teriam sido indeferidas em ao menos três dessas ações1. Diante dessas decisões pulverizadas e supostamente divergentes, argumentou a Presidência, tornou-se necessária uma manifestação jurisdicional uniforme, a ser dada pelo Supremo.

O objeto da ADPF, portanto, foi o conjunto das decisões judiciais específicas que rejeitaram a antecipação de tutela nas ações possessórias da União; o pedido principal é a cassação dessas mesmas decisões. De acordo com a narrativa, preceitos fundamentais como igualdade, propriedade e função social, direito de greve, liberdade de locomoção e expressão e a titularidade dos bens da União teriam sido frontalmente violados pela inviabilização da circulação viária no país.

Por fim, formulou-se pedido liminar atípico em sede de controle concentrado: a “suspensão dos efeitos das decisões que obstaram os pleitos possessórios da União”, para permitir a “reintegração de posse das rodovias federais e estaduais ocupadas em todo o território nacional, inclusive nos respectivos acostamentos”. Postulou-se ainda a fixação de pesadas multas caso os responsáveis não fizessem cessar a “indevida ocupação e interdição das vias públicas em questão”2.

Mas que tipo de providência é essa? Seria apenas a solução de efetiva controvérsia constitucional relevante, pela interpretação de preceitos fundamentais, como determina a lei da ADPF (art. 10 da Lei 9.882)?

Na verdade, esse pedido em tudo se assemelhava a um interdito proibitório previsto no art. 567 do CPC – só que solicitado diretamente ao Supremo.

Esse é um uso legítimo e adequado para a ADPF3? E é adequado, em termos institucionais, transformar o Supremo em primeira e única instância de uma demanda possessória coletiva?

A resposta nos parece negativa nos dois casos.

Os seus autos eletrônicos já contam com mais de 2.780 peças processuais. A título comparativo, a ADPF com maior número de amici curiae na história da Corte possui um número quase seis vezes menor de andamentos (431 peças).

Recebida a inicial e premido pela gravidade das circunstâncias, o ministro Alexandre de Moraes concedeu liminar monocrática no mesmo dia em que ajuizada a ADPF.

Na decisão, o relator fixou multas aos responsáveis pela obstrução das rodovias e determinou que sua incidência ocorreria a partir da concessão. Para dar publicidade ao comando, determinou ainda a comunicação do teor da decisão aos presidentes dos TJs e TRFs, bem como à AGU e à Presidência da República4. A AGU requereu a aplicação das penalidades e a execução provisória das multas a mais de 150 (cento e cinquenta) empresas5. Para tanto, utilizou como critérios: (i) o valor de R$100.000,00 por hora, fixado pela decisão; (ii) o horário em que foi concedida a liminar pelo ministro relator; e (iii) diversos autos de infração lavrados por autoridades policiais rodoviárias tendo como fundamento os arts. 253 e 253-A do Código de Trânsito Brasileiro6.

O relator deferiu monocraticamente o processamento dos cumprimentos provisórios e determinou a citação dos executados, no âmbito de uma ação do controle concentrado!

As decisões ligadas à imposição das multas e às execuções geraram um número expressivo de petições, todas elas apresentadas pelos atingidos pela liminar7, que buscaram se defender das multas e execuções8.

Como é intuitivo, instaurou-se uma situação caótica envolvendo um número de atores muito maior do que aquele que o Supremo, em geral, e as ações do controle concentrado, em particular, foram desenhados institucionalmente para lidar.

Diante do impasse e dos inúmeros pedidos de audiência que aportavam em seu gabinete, o relator recebeu todas as petições defensivas como impugnações e convocou uma audiência (coletiva) para dar tratamento uniforme à questão. O relator definiu, no entanto, que não seriam objeto do encontro as defesas específicas apresentadas pelas empresas multadas. Como tentativa de solução, incentivou-se a busca de uma solução consensual com a AGU. No entanto, a iniciativa não rendeu resultados concretos.

Após manifestações da AGU, o ministro relator proferiu nova decisão recebendo as demais peças defensivas das empresas como impugnações, e abriu prazo para a AGU apresentar “de forma individualizada, contrarrazões aos fundamentos deduzidos pelas empresas autuadas, mantida a suspensão dos atos de constrição judicial até o julgamento das impugnações”.

Ao invés de apresentar as prováveis mais de 140 contrarrazões, a AGU apresentou defesa única, enfrentando as “linhas comuns de argumentação”. Para a AGU, não há óbice na imposição de multas às empresas tendo em vista suas realidades econômicas e a inexigibilidade das multas depende de valoração judicial das provas apresentadas pelas empresas em suas defesas. Ou seja, a AGU passou a batata quente novamente ao relator.

Em suas duas manifestações nos autos (sobre a liminar e o mérito), a PGR, manifestou-se pela procedência da ADPF. Quanto às multas, porém, defendeu que elas se apliquem apenas nos casos de recusa ao cumprimento da decisão da ADPF e que a responsabilização fosse devidamente individualizada. Isso é: a PGR preocupou-se mais especificamente com a correta intimação dos afetados pela liminar.

Atualmente os autos estão conclusos ao relator.

De todo o exposto, decorrem necessariamente três reflexões complementares.

Em primeiro lugar, é problemático aplicar medidas coercitivas atípicas e concretas no âmbito do controle concentrado de constitucionalidade. Mesmo que em princípio os dispositivos legais pertinentes pareçam comportar esse tipo de medida ao menos no âmbito da ADPF (art. 5º, § 3º da Lei 9.882), esse tipo de ordem forçará o Supremo a enfrentar um inevitável e custoso contencioso derivado. Mais: sendo ação de controle concentrado de constitucionalidade sequer é possível delegar o julgamento das impugnações para decisões monocráticas ou das Turmas, ao invés do Plenário.

Trata-se de uma potencial captura ilegítima do tempo escasso da Corte, que distorce a principal função do Tribunal – no caso da ADPF, a fixação do modo de interpretação e aplicação do preceito fundamental. O Supremo está preparado para receber e assumir para si a jurisdição única em um conflito multipolar como a grave dos caminhoneiros? Parece-nos haver muito a se perder, e nada a se ganhar com a transformação do Supremo em mais uma instância ordinária.

Em segundo lugar, o próprio CPC procurou outorgar uma solução para a efetiva participação dos possíveis réus em uma demanda possessória coletiva. Todavia, o problema maior nesse tipo de ação sempre esteve em “admitir que uma multidão de pessoas possa intervir em um processo e apresentar defesas próprias”, de modo a não haver violação de direitos9. Mas a ordinarização concreta da ADPF no caso da greve dos caminhoneiros levou exatamente a esse resultado, com uma complexificação que dificulta até mesmo o manejo dos autos eletrônicos.

Ainda que se pudesse discutir a viabilidade da construção de uma ação coletiva passiva – e representativa – para dar conta desse tipo de litígio, mesmo assim ainda permaneceria a dificuldade inerente à representação adequada. E, especialmente, a discussão sobre os limites em que se pode instaurar um contraditório efetivo e robusto no âmbito do procedimento desenhado pela Lei 9.882.

Por fim, e em terceiro lugar, as dificuldades apontadas pela AGU para justificar a utilização da ADPF decorrem, em grande parte, de uma reiterada restrição das possibilidades do direito processual coletivo, do qual é um exemplo o art. 16 da Lei da Ação Civil Pública10. Dessa forma, a assimetria apontada pela União não é nada além de uma decorrência da postura reiterada, da própria União em sua atividade legislativa, de manietar os instrumentos do direito processual coletivo.

Os ministros do Supremo são unânimes em apontar o excesso de ações e recursos como um empecilho a uma atuação mais célere, dinâmica e eficaz da Corte. Se esses são os objetivos, é preciso evitar a inauguração, por iniciativa monocrática, da transformação do Tribunal em uma Corte de primeira instância.

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1 As decisões de indeferimento citadas na inicial tiveram como fundamentos, entre outros: (i) a ausência de elementos comprovando a prática de atos de violência ou embaraço incontornável ao tráfego nas rodovias objeto das ações; (ii) o poder de polícia administrativa possui imperatividade e autoexecutoriedade por si só suficientes para reprimir eventuais abusos; e (iii) falta de interesse de agir, já que a Polícia Rodoviária Federal possui, entre suas atribuições, o patrulhamento ostensivo com o objetivo de preservar a ordem, a incolumidade das pessoas, o patrimônio da União e de terceiros, bem como a garantia de livre circulação nas rodovias.

2 A justificativa para esse pedido é o fato de que a “mera suspensão” das ações na origem seria insuficiente, diante do caráter negativo dos atos impugnados.

3 O ponto é especialmente relevante tendo em vista que o STF tem construído paulatinamente as hipóteses de cabimento de ADPF que tenham como objeto decisões judiciais. A título de exemplo, registre-se o julgamento recente da ADPF 216 (Rel. Min. Cármen Lúcia), em que o Tribunal entendeu ser cabível a arguição para o questionamento da interpretação judicial dada ao art. 62, §11 da CF em diversos casos concretos. O acórdão pende de publicação.

4 O Presidente editou o Decreto nº 9.382/2018, autorizando o emprego das Forças Armadas, sem necessidade de prévio requerimento do Chefe do Poder Executivo Estadual e distrital demonstrando a insuficiência da Polícia Militar do ente federativo, quando tal ocorra em cumprimento à medida cautelar deferida na ADPF.

5 As principais manifestações da União podem ser vistas em eDOC 100, 108, 223, 234, 242.

6 Os dispositivos mencionados estabelecem penalidades administrativas para o bloqueio da via, bem como para a sua interrupção, restrição ou perturbação sem autorização do órgão de trânsito.

7 Entre outros, os executados: (i) indicaram bens à penhora; (ii) apresentaram defesas processuais atípicas; (iii) interpuseram 75 (setenta e cinco) agravos internos; (iv) formularam 69 (sessenta e nove) impugnações ao cumprimento provisório de sentença; e (v) opuseram pelo menos 8 (oito) embargos de declaração.

8 As empresas apresentaram defesas com base em fundamentos concretos, instruídos com diversas provas documentais, para demonstrar, por exemplo, que circunstâncias particulares os impediam de dar cumprimento à ordem, diante dos quais as multas não se sustentariam (art. 537, §1º, II do CPC).

9 MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sérgio Cruz; MITIDIERO, Daniel. Curso de Processo Civil V. 3: tutela dos direitos mediante procedimentos diferenciados. 2ª Ed. São Paulo: RT, 2016, p. 178.

10 Mesmo com a fixação pelo STJ da tese de que a eficácia das decisões proferidas no processo coletivo não deve ficar limitada a competência territorial do órgão prolator da decisão (EREsp 1.134.957/SP, Rel. Min. Laurita Vaz), a literalidade do dispositivo ainda faz pairar incerteza sobre a questão.


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