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Federalismo e meio ambiente: o Supremo não é a solução

Decisão do STF não preenche vazio entre direito ambiental e federativo.

O problema do caso parecia simples: pode a cidade de Belo Horizonte legislar sobre poluição ambiental? Mas alguns minutos de discussão sobre o voto vista do ministro Fachin revelaram camadas mais profundas de um desafio para o Supremo. “Vamos nos posicionar sobre o futuro em um caso de décadas atrás?”—problematiza a ministra Cármen Lúcia. “Em outros casos, já fizemos muito mais na organização do federalismo”—reanima o ministro Lewandowski. Entre um debate ambiental e outro federativo, ambos suspensos pela vista do ministro Dias Toffoli, a Corte tem diante de si um problema estrutural no direito brasileiro.

O direito ambiental brasileiro é o império da discricionariedade administrativa. No fundo, o que denominamos direito ambiental é, em grande parte, a combinação de um princípio abstrato—o princípio da precaução—com um elenco de procedimentos administrativos locais desorganizados. Falta-nos a “substância” do direito, que estruture e organize a relação entre nossas preocupações ambientais e nossas expectativas econômicas. As leis brasileiras pouco diferenciam o tratamento entre ecossistemas diversos como a Amazônia brasileira e as áreas mais antropizadas. É justamente para evitar os descalabros que deslocamos para o técnico administrativo, na ponta da cadeia ambiental, a responsabilidade insuportável de decidir, no vácuo de parâmetros, o que pode ou não pode ser feito no país.

A situação no direito federativo brasileiro não é muito diferente. Mal regulamentamos a cooperação federativa, como determinam os artigos 23 e 24 da Constituição, na vasta maioria das áreas sociais (boas exceções são saúde e assistência social). Não possuímos mecanismos de apoio e resgate federal às regiões com deficit institucional crônico e com problemas mais danosos. Se uma criança deu o azar de nascer em Lábrea, município pobre no extremo sul do Amazonas, por exemplo, este é um problema da criança, da família e de Lábrea, não do Rio de Janeiro, de São Paulo, do Distrito Federal ou da Federação Brasileira. O que temos, no federalismo brasileiro, são meras “promessas de colaboração” combinadas com emaranhado de procedimentos organizativos financeiros.

As consequências da “ausência” substantiva do direito são danosas ao país. Na área ambiental, nada é mais racional para um técnico ambiental hoje que “não decidir”. Ele é o elo frágil da cadeia. Qualquer decisão sua pode ser questionada judicialmente, com frequência resultando em processos administrativos e até criminais. O disfarce legítimo para a “não decisão” é solicitar uma infinidade de estudos e exigências burocráticas que prolongam eternamente o processo de licenciamento de qualquer empreendimento. No federalismo, o que é lógico para cada governo é apenas mirar o próprio umbigo. São raras as colaborações, ninguém se ajuda nem aprende um com o outro. Confrontados com problemas de outras partes do país, é como se o ente federado dissesse: “lavo minhas mãos”. Todos se confinam em uma competição pequena e que nos diminui a todos.

O que costumamos chamar de direito em meio ambiente e federalismo é, com mais frequência, a ausência dele. Há muitas abstrações e procedimentos pulverizados, mas pouca substância real. Ninguém imaginaria o direito do trabalho formado apenas pela combinação do “princípio da norma mais favorável ao trabalhador” e do “processo do trabalho”; há um grande emaranhado de estruturas e garantias da CLT que dão vida à organização das relações capital-trabalho. Imagine o direito do consumidor composto pelo “princípio da hipossuficiência” e por um conjunto de procedimentos administrativos do PROCON, porém sem as garantias e estipulações do CDC. Ou o direito administrativo com “princípio da legalidade” e procedimentos administrativos de controle, mas sem o regime de compras e do servidor público. Respeitadas as diferenças de cada área e os avanços respeitosos (como o Código Florestal), algo análogo ainda ocorre no direito ambiental e federativo.

É neste terreno árido que o Supremo pisará ao retomar o julgamento. O caso caminha para mais uma construção criativa de jurisprudência. Por mais ousada que seja a decisão, por mais rigorosas e articuladas que sejam as reações dos magistrados, a principal lição do caso será mostrar ao País que qualquer solução constitucional adotada pelo Supremo será insuficiente para preencher o enorme vazio normativo nessas duas áreas. Quando a tarefa for esta — construir as estruturas do direito ambiental e federativo — mesmo a decisão da mais alta Corte não passará de uma gota d’água em um desafio oceânico de construção institucional. Uma decisão do Supremo é importante para resolver o problema do caso; para resolver os grandes problemas do Brasil, só há saída na política.


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