Tomas Julio Ferreira
Melissa Terni Mestriner
Segundo a teoria das janelas quebradas, um edifício com as janelas quebradas que não são consertadas tende a sofrer mais e mais vandalismo, até que, por fim, seja completamente destruído. Assim também acontece com a democracia.
Pequenos ataques e desvios institucionais, aparentemente inocentes e com boas intenções, podem desgastar continuamente a fundação democrática de uma sociedade e servir de exemplo para novos desvios e ataques, até que, por fim, a democracia esteja totalmente em risco e suscetível ao menor sopro de autoritarismo.
Em decisão recentemente tomada pelo Supremo Tribunal Federal (STF), em resposta à crise do COVID-19, o então relator, Ministro Alexandre de Moraes, no âmbito da Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) n.º 661, ignora a expressa letra constitucional e dá nova tramitação às medidas provisórias.
A ação, ajuizada pelo Partido Progressista (PP), tinha por objetivo questionar a implantação do Sistema de Deliberação Remota (SDR) pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, que, segundo o partido, prejudicariam a regular análise das Medidas Provisórias editadas pelo Presidente da República.
O SDR foi desenvolvido em razão da pandemia do COVID-19 para possibilitar que o Congresso Nacional se reúna de forma virtual e remota, tendo em face as recomendações do Ministério da Saúde para que se evite aglomerações. As normas regimentais que estabelecem o funcionamento do sistema, em especial atos das Mesas Diretoras do Senado Federal (Ato da Comissão Diretora n.º 7/2020, revista por ato ainda não publicado) e da Câmara dos Deputados (Resolução n.º 14/2020 e Ato nº 123/2020), trouxeram a previsão de que ficam suspensas as comissões, funcionando apenas o plenário do Senado e da Câmara e priorizando-se – mas não excluindo as demais – as matérias relativas ao enfretamento da crise do COVID-19.
Os argumentos centrais do PP na ação eram que tal regime impediria a regular apreciação das medidas provisórias, fazendo com que diversas delas perdessem sua vigência, já que as medidas provisórias tem força de lei apenas por um período máximo de 120 dias e, se não forem apreciadas pelo Congresso Nacional nesse prazo, deixam de vigorar.
Inclusive, o Presidente da República, por meio da Advocacia-Geral da União, ajuizou a ADPF n.º 663 no STF pedindo para que esse prazo não fosse aplicado durante a situação de emergência do COVID-19. A única possibilidade de suspensão do prazo de análise das medidas provisórias é durante o recesso do Poder Legislativo, previsto no Art. 62, §4º da Constituição Federal.
Ao decidir sobre o assunto e levando em consideração o regular funcionamento do Congresso Nacional por meio do SDR, o STF, por meio de decisão também do Ministro Alexandre de Moraes, negou o pedido.
No entanto, o Ministro decidiu acatar proposta conjunta das Mesas da Câmara e do Senado e alterar, excepcionalmente, o regime de tramitação das medidas provisórias para dispensar o parecer da comissão mista, mesmo que a Constituição Federal determine, expressamente, que “caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional” (Art. 62, § 9º). A decisão ainda precisa ser referendada pelos demais Ministros da Corte.
A Constituição brasileira, assim como quase a totalidade das constituições democráticas do mundo já preveem mecanismos para situações de crise e anormalidade social, como calamidades públicas e guerras, por exemplo. Não é legítimo supor que, apenas se baseando em princípio vagos, o STF deixe de aplicar a Constituição, já que tal prática abre uma perigosa brecha para desvios institucionais mais sérios.
Se Câmara e Senado conseguiram encontrar solução tecnológica para os sistemas de deliberação remota em suas respectivas Casas, inclusive realizando sessão do Congresso Nacional pelo mesmo sistema, por que não adotar a mesma sistemática para as deliberações das comissões, pelo menos daquelas essenciais e previstas constitucionalmente, como é o caso das comissões mistas?
Em sede da referida ADPF, Câmara e Senado ofereceram como solução o Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal nº 01, publicado em 31 de março de 2020, que “dispõe sobre o regime de tramitação, no Congresso Nacional, na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, de medidas provisórias editadas durante a pandemia de Covid-19.”
Segundo o Ato Conjunto, a análise da Comissão Mista será substituída por parecer apresentado por parlamentar nos Plenários das respectivas Casas. Tal prática era rotineiramente aplicada pelo Congresso Nacional, até que, em 2012, o mesmo STF determinou, na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n.º 4.029, que as Casas Legislativas nacionais cumprissem com o referido texto constitucional que, expressamente, determina a instalação de comissão mista. Como frisou à época a Suprema Corte, não se trata de uma mera exigência regimental, mas sim de uma regra prevista na própria Constituição.
Agora os parlamentares terão apenas até o segundo dia útil seguinte à publicação da medida provisória no Diário Oficial da União (DOU) para apresentação de emendas por “sistema eletrônico simplificado”, prazo extremamente curto e que não encontra paralelos na prática legislativa federal.
Eventuais emendas e Requerimentos de Destaque devem ser apresentados à Mesa da Câmara ou do Senado, na forma e prazo do funcionamento do SRD de cada casa. No Senado, as emendas e os requerimentos podem ser apresentados à Mesa até a início da sessão. Na Câmara, as emendas só serão permitidas se contarem com a subscrição de um quinto dos membros da Câmara ou Líderes partidários, também até o início da sessão.
A medida provisória deve, ainda, ser analisada pela Câmara até nono dia de vigência do texto, contado da publicação no DOU. Caso seja aprovada, segue para o Senado, que tem até o 14º dia de vigência, também contado da publicação do DOU, para deliberar. Se houver modificação do texto pelo Senado, a matéria volta para que a Câmara aprecie em dois dias úteis.
A pergunta que fica é por que os prazos de análise são tão céleres – nem mesmo o regime de urgência prevê prazos tão exíguos. Observa-se que a sumariedade do procedimento não recai apenas sobre medidas provisórias que versem sobre temas atinentes à COVID-19. Qualquer medida provisória referente a qualquer assunto será submetida a esse procedimento.
Entende-se que as circunstâncias do distanciamento social exigem soluções tecnológicas para que as Casas legislativas continuem em funcionamento. Entende-se também que medidas urgentes referentes ao enfrentamento da covid-19 mereçam célere análise congressual. Contudo, não há qualquer restrição temática no referido Ato Conjunto nº 1/2020.
Ora, para medidas provisórias referentes aos demais assuntos, não há fundamento excepcional que justifique regras de exceção. Os parlamentares devem ter a sua disposição prazos suficientes para que bem exerçam a sua atividade legiferante, analisando com cuidado as medidas propostas. Deve-se ter tempo suficiente para que as consultorias legislativas e de orçamento efetuem, regularmente, suas análises técnicas, as quais auxiliam os parlamentares em suas atribuições. O devido processo legislativo deve ser respeitado também qualitativamente.
A decisão tomada pelo STF e regulamentada pelo Câmara e pelo Senado parece trivial e apenas uma pequena mudança na regra de tramitação das medidas provisórias, quando, na realidade, o que se está vislumbrando é o expresso descumprimento, por parte do Judiciário e do Legislativo, de um dispositivo claro da Constituição, sem que haja qualquer previsão para isso, baseando-se apenas no princípio da eficiência e no princípio da razoabilidade. Além disso, as normas editadas pelas Casas do Congresso Nacional impõem celeridade na análise mesmo em matérias que não são relativas à crise do COVID-19, desvirtuando o regular processo legislativo.
São em momentos difíceis como o experimentado atualmente pelo Brasil e pelo mundo em que as verdadeiras democracias mostram sua força ao assegurar a estabilidade institucional. A Constituição brasileira não pode ser tratada como o edifício que vai lentamente sendo depredado e, ao não se consertado, torna-se alvo fácil de mais vandalismo. A sociedade precisa estar atenta e cobrar dos Poderes o devido respeito às instituições, antes que seja tarde demais e vejamos todos a ruína do nosso edifício democrático.
