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Senado

A medida provisória entre o Legislativo e o poder de legislar do Executivo

A PEC n° 91/2019 representa uma profunda mudança no processo legislativo brasileiro

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Deputados aprovaram regime de urgência do abuso de autoridade. Crédito: MDB Nacional

Recentemente o Congresso Nacional aprovou a Proposta de Emenda Constitucional nº 91/2019, que trata da nova tramitação legislativa para aprovação de Medidas Provisórias. A alteração deve ser vista como um possível ponto de partida para uma “era” do processo legislativo brasileiro, em que o Parlamento, finalmente, volta a ser o protagonista. Contudo, antes de se analisar a “Nova Medida Provisória”, algumas considerações devem ser feitas.

Criada como sucedânea do antigo (e criticável) Decreto-Lei e, na origem, vista como uma importante ferramenta de solução imediata de problemas relevantes e inadiáveis do Governo, a Medida Provisória se tornou um mecanismo de imposição da pauta política do Executivo no Legislativo.

Ainda que sua lógica tenha sido alterada com a EC nº 32/2001, a realidade é que seu uso desmedido pelo Executivo, com impactos enormes sobre o processo legislativo, persistiu. As MPVs se tornaram um empecilho para o próprio Poder Legislativo, que passou a conviver com o sobrestamento da pauta de votações (o popular “trancamento”) – mecanismo que foi introduzido em substituição à reedição da Medida Provisória. Em resumo: um problema foi simplesmente trocado por outro.

Ao mesmo tempo em que a Câmara tentava solucionar o problema do trancamento de pauta – principal fonte de sua revolta –, com o entendimento de que este somente alcançaria as leis ordinárias – seguindo tese fixada em 2009 pelo então Presidente da casa, Michel Temer1 –, no Senado as críticas eram outras. Atuando como casa revisora, era corriqueiro o recebimento de Medidas Provisórias a poucos dias – ou mesmo horas, no episódio da “MPV dos Portos” – do vencimento do prazo de apreciação. Na prática, o Senado era compelido a aceitar o texto enviado pela Câmara, sob o risco de caducamento da medida.

Esse cenário caótico – que apenas reflete o conturbado sistema político brasileiro – não poderia se sustentar diante do acirramento das tensões entre Executivo e Legislativo, cujo estopim foi o “basta” de Davi Alcolumbre na votação da MPV 870. Ali ficou sacramentada a necessidade de se criar nova regulamentação para o instituto.

Destaca-se, contudo, que esta não foi a primeira vez que o Senado demonstrou insatisfação em relação ao processo legislativo das MPVs. Afinal, em 2013, o então Presidente do Senado, Renan Calheiros, já havia determinado que todas as Medidas Provisórias deveriam ser recebidas pelo Senado Federal com ao menos 48 horas de antecedência, sob pena de não serem colocadas em votação2.

É por isso que a recentemente aprovada PEC n° 91/2019 representa uma profunda mudança no processo legislativo brasileiro. Não é possível prever, contudo, se será para melhor ou para pior. Pode-se, no entanto, tecer breves considerações acerca da nova regulamentação.

A proposta, inicialmente apresentada pelo ex-senador José Sarney em 2011, possui como grande inovação os prazos próprios para apreciação em separado das MPVs pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal. É possível dizer que, ao menos em relação à questão de prazos, o Senado não mais deverá abrir mão de sua discussão e deliberação – como até então era frequente – para evitar que o texto caduque. Isso porque, ao invés dos 120 dias para toda a tramitação e aprovação pelo Congresso Nacional, os prazos foram fracionados em 40 dias para apreciação da Comissão Mista, 40 para a Câmara, 30 para o Senado e mais 10 para a Câmara caso haja alteração do texto na casa revisora. É uma revolução quanto ao modelo hoje existente: se a lógica até então vigente exigia menor esforço do Executivo na aprovação das Medidas Provisórias, agora a existência de prazos para as etapas de tramitação obriga o Governo a se utilizar de sua articulação política para evitar a perda de eficácia.

Outra novidade trazida pela PEC é a positivação do entendimento do STF3 e do próprio Congresso quanto ao trancamento da pauta legislativa. Pela nova redação, é expresso o sobrestamento tão somente da tramitação de leis ordinárias. As demais proposições e trabalhos do Legislativo, deste modo, não ficam sufocados pelos prazos constitucionais.

Houve ainda alteração em relação à vedação de reedição de matéria tratada em Medida Provisória. O texto da reforma é mais restrito do que o atual, e busca evitar uma velha prática do Executivo, proibindo que norma com assunto já rejeitado pelo Congresso ou que tenha perdido eficácia por decurso de prazo seja novamente editada na mesma sessão legislativa.

A última grande modificação promovida pelo texto busca evitar uma famosa manobra no processo de deliberação – conhecida pelo jargão legislativo de “jabuti” – por meio da qual, ao longo da conversão da Medida Provisória em lei, eram inseridas matérias estranhas ao texto e objetivos originais daquele enviado pelo Executivo.

Ademais, da forma como proposta, a PEC visa corrigir diversos vícios processuais e manobras praticadas pelo Congresso a partir de interpretações do texto constitucional. Contudo, a proposta se eximiu de sanar outro artifício utilizado por parlamentares: a alteração de mérito por meio de emendas de redação – aquelas que visam corrigir erros e vícios de linguagem e técnica legislativa.

O entendimento do STF é sólido no sentido de que é desnecessário o retorno à casa iniciadora de matéria legislativa que tenha sofrido emendas de redação pela casa revisora4. Mesmo assim, a alteração de mérito por meio de emendas de revisão não é prática incomum de parlamentares. Seria bem-vinda, portanto, reforma do texto constitucional para prever expressa proibição de artimanhas nesse sentido.

Em conclusão, a flexibilização do trancamento da pauta enquanto medida avulsa, por um lado, pode amenizar a pressão pelo cumprimento dos prazos pelo Legislativo, contribuindo para a perda de importância da apreciação das medidas relevantes e urgentes editadas pelo Executivo. Por outro, quando analisada conjuntamente ao fracionamento dos prazos para a apreciação de ambas as casas do Congresso Nacional e às demais alterações aprovadas, fortalece o mecanismos de dupla deliberação a que devem ser submetidas as MPVs pelo Legislativo.

A reforma proposta garante o devido processo legislativo e a possibilidade de maiores debates em torno das Medidas Provisórias em tramitação, carecendo de alguns poucos ajustes para evitar manobras e artifícios legislativos durante seu processo de deliberação. Apenas o tempo, contudo, poderá dizer se os anos de embate político entre Executivo e Legislativo, que possibilitaram o amadurecimento da presente discussão, terão produzidos frutos positivos para o processo legislativo ou se, como ocorrido com a EC nº 32/2001, estamos diante de um novo capítulo de uma novela sem fim.

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Questão de Ordem nº 411/2009

Outros desentendimentos também ocorreram no caso das Medidas Provisórias nº 446/2008, na gestão Garibaldi Alves, e nº 669/2015, na gestão Renan Calheiros, quando houve devolução do texto das MPVs ao Executivo pelo Senado.

MS 27.931, Rel. Min. Celso de Mello.

ADI 2.238, Rel. Min. Ayres Britto.


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