Supra

Responsabilidade

A Lei de Responsabilidade Fiscal e a responsabilidade do Supremo

A realidade hoje é de Poderes Executivos ‘quebrados’ convivendo com Poderes autônomos ‘ricos’

Lei de responsabilidade fiscal, STF; Santa Catarina, ADI
Foto: Carlos Moura/SCO/STF

Em julgamento ainda não concluído, o Supremo Tribunal Federal está tendendo a decidir pela inconstitucionalidade de dois dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Quais são os impactos esperados dessa decisão, do ponto de vista da gestão pública?

A LRF possui uma longa história de contestações no Supremo, e o caso atual envolve dois dos seus dispositivos. O primeiro cria a possibilidade de redução de remuneração de servidores públicos em caso de o estado ou município extrapolar seu limite de despesa com pessoal.1 Declarar a inconstitucionalidade, aqui, será eliminar um último espaço de flexibilidade gerencial que poderia ser dado às administrações subnacionais. Esses espaços são raros no direito brasileiro. A Constituição e a legislação federal infraconstitucional engessam sobremaneira a gestão das despesas de pessoal ao determinar, por exemplo:

  1. Regras previdenciárias desequilibradas, que permitem a aposentadoria precoce dos três maiores contingentes de servidores estaduais e municipais: professores, policiais civis e militares e bombeiros. É sabido que os trabalhadores se aposentam cedo no Brasil. Mas essas três categorias são ainda mais precoces, passando para a inatividade antes dos 50 anos de idade;

  2. Elevado piso salarial para os profissionais da educação, estabelecido por legislação nacional, independentemente da renda média local, e com impacto sobre toda a escala de remuneração, inclusive dos inativos e pensionistas;

  3. Ampla estabilidade no emprego, visto que as regras de demissão previstas no art. 169 da Constituição são pouco funcionais e de difícil aplicação prática;

  4. Direito de sindicalização e de greve com baixas limitações, que dão grande poder de reivindicação salarial aos servidores, levando a seguidas greves que enfraquecem politicamente os governadores e prefeitos. Aliados ao direito da estabilidade no serviço público, esses direitos estimulam as paralisações ao indicar uma baixa probabilidade de punição ou demissão. O resultado são os sistemáticos aumentos reais de remuneração;

  5. Aplicação obrigatória mínima de 25% da receita em educação e 12% na saúde, o que induz a contratação de pessoal nos períodos de elevação da receita, e amplia a crise fiscal quando esta cai.

Não se trata aqui de discutir se cada uma dessas ou outras amarras constitucionais é, em si, boa ou ruim. O ponto é que, tomadas em conjunto, elas deixam quase nenhum espaço de manobra para o gestor público. Sem poder de gerenciar as folhas de pagamento por meio da redução de jornada ou da diminuição dos vencimentos dos comissionados, governadores e prefeitos pouco poderão fazer para conter a crise fiscal aguda que hoje vivem.

Mais da metade dos estados já não tem dinheiro em caixa suficiente para pagar os compromissos assumidos. Atrasos no pagamento de salários, de fornecedores e de prestações de dívida se tornaram corriqueiros. Amarras constitucionais podem ter objetivos meritórios individualmente consideradas, ao mesmo tempo em que criam novos problemas quando sua combinação retira do gestor público instrumentos para lidar com crises.

O segundo dispositivo contestado no STF estabelece a possibilidade de o poder executivo limitar as despesas dos demais poderes, caso estes não o façam de moto próprio, nas situações de esforço para cumprimento da meta fiscal.2 Eliminar essa possibilidade reforçaria o descolamento entre a realidade fiscal e as despesas dos poderes e órgãos com autonomia orçamentária no âmbito estadual e municipal (Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunal de Contas e Defensoria Pública).

De acordo com a legislação vigente, esses poderes e órgãos têm direito a fatia fixa do orçamento, pago sob a forma de duodécimos. Essa prerrogativa, adotada como forma de evitar que o Executivo fizesse pressão financeira para influenciar as decisões das demais instituições, acabou sendo apropriada por uma lógica corporativa, focada em aumentar remunerações e benefícios dos membros dessas entidades.

No Brasil de hoje, não é exagero dizer que a ameaça de pressão política e financeira virou de lado. Não são juízes, promotores e outras carreiras jurídicas públicas de elite que estão ameaçados por caprichos dos governantes. Ao contrário, são os poderes executivos que se tornaram reféns das extravagâncias financeiras e orçamentárias dessas instituições.

A prática tem sido a de superestimar, a cada ano, as receitas orçamentárias, de modo a elevar o duodécimo a que têm direito os poderes e órgãos autônomos. Com essa estratégia, viabiliza-se reajustes de remunerações e despesas de custeio. No Rio Grande do Sul, o Governador do Estado ousou enviar para Assembleia um orçamento realista, mostrando a baixa receita real e o déficit que de fato existe. A consequência seria a redução dos duodécimos. O resultado foi a abertura de ações judiciais contra o Governador e o questionamento político do orçamento na Assembleia.

A realidade hoje é de poderes executivos “quebrados” convivendo com poderes autônomos “ricos”: salários elevados, sedes suntuosas, excesso de pessoal. Há casos, como o de Goiás, em que o Executivo pegou dinheiro emprestado com o judiciário para pagar a folha do próprio judiciário! Explica-se: o duodécimo é dividido em duas partes: o relativo à folha de pagamento e o das despesas de custeio. Como esse último é superestimado e, assim, gera um superávit que o Judiciário mantém em um fundo, negociou-se com a Assembleia um projeto de lei para permitir que tal fundo empreste dinheiro ao Executivo, para esse pagar a folha do judiciário, com posterior reposição do dinheiro do fundo.

Há algo de muito errado quando, em um Estado que não consegue pagar a folha em dia, o Judiciário tem dinheiro na poupança e o Legislativo inicia uma faraônica construção de uma nova sede.

No fundo, se decidir pela inconstitucionalidade, o Supremo estará indiretamente impedindo que o Executivo demande dos demais poderes a mesma disciplina que aplica a si mesmo, de forma proporcional.

De mãos assim amarradas, esses prefeitos e governadores pressionarão a União por socorro financeiro.

E aqui surge uma contradição do Supremo. No julgamento, ministros apontaram que estão preservando o contrato social estabelecido na Constituição (ainda que seja controverso se a Constituição de fato vedaria os procedimentos criados pela LRF). Mas, quando os estados recorrem ao Supremo para descumprir seus contratos com a União, alegando incapacidade de pagamento dos seus compromissos, os ministros costumam reagir de forma bastante diferente. Ignoram as regras do jogo e os compromissos firmados por esses estados sob o argumento da necessidade social de prestação dos serviços públicos.

Artigo acadêmico recente mostra que, entre 1988 e 2017, nas 472 vezes em que foi acionado pelos estados contra a União, o Supremo decidiu em favor dos estados em 92,6% das vezes. Sabendo que a União será judicialmente obrigada a socorrê-los, os estados não têm incentivos para se ajustar. Reforça-se o ciclo da irresponsabilidade fiscal.

Nesse cenário, não é surpresa que, com o acirramento da crise fiscal, os estados recorram a mais e mais ações desse tipo. Por exemplo, a ACO 3262 (determina inclusão de GO no Regime de Recuperação Fiscal, apesar de o Estado não cumprir os pré-requisitos para tal), as ACOs 3215, 3285 e 3286 (suspende execução de contragarantias que Minas Gerais, Amapá e Goiás deram à União para o caso de não pagamento de dívida garantida pelo Governo Central e nas quais os estados estão inadimplentes), e o MS 34151 (indução de renegociação da dívida dos estados, a partir de demanda desses para que os juros incidentes sobre sua dívida com a União sejam calculados como juros simples, e não compostos), entre diversas outras.

A tendência é de intensificação de demandas estaduais junto ao Supremo. Se, como tem ocorrido, o tribunal desconsiderar contratos de dívida e dispositivos legais em favor da “manutenção dos serviços públicos”, os custos do ajuste fiscal serão continuamente repassados à União. A esta só restará elevar impostos e a dívida pública, reduzindo o crescimento econômico e afetando negativamente as finanças estaduais e municipais, que são fortemente dependentes do crescimento da economia.

Uma saída para esta situação seria a reforma dos diversos aspectos da legislação federal que engessam a despesa dos estados. Adicionalmente, pode-se pensar na constitucionalização dos procedimentos que o Supremo provavelmente extirpará da LRF. Em qualquer hipótese de mudança legislativa, porém, a questão voltará ao Supremo, e o tribunal precisará repensar o papel ambíguo que vem desempenhando na crise fiscal.

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Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4o do art. 169 da Constituição.

§ 1o No caso do inciso I do § 3º do art. 169 da Constituição, o objetivo poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos.

§ 2o É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária.

2 Art. 9º. Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. (…)

§ 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. (…)


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