Supra

SUPRA

A (inexistente) imunidade parlamentar de congressistas (apenas) eleitos

Imunidade parlamentar tem características específicas que ditam sua abrangência e jurisprudência do STF tem tido entendimento restritivo

Lava Toga Congresso
Congresso Nacional / Crédito: Ana Volpe/ Senado

Após as eleições de 2018, candidatos eleitos começam a falar e agir como se já estivessem na condição de congressistas, com poderes e prerrogativas do cargo. Nesse sentido, por exemplo, um deputado federal eleito pelo Partido Social Liberal (PSL), publicou um vídeo em resposta à suposta retaliação que a diretora do Colégio Estadual Dom Pedro II, na cidade de Petrópolis, teria feito a funcionários que guiaram o deputado eleito em visita à escola. O deputado eleito ameaçou a diretora dizendo que faria uma auditoria de toda a sua gestão, buscando combater “a ideologia socialista-comunista”. Afirmou, ainda, que faria uma visita a ela, já que, por ser deputado federal, poderia “entrar em qualquer estabelecimento sem permissão”.

A declaração mostra desconhecimento das atribuições de um deputado federal e do funcionamento da coordenação da educação pública estadual no Brasil, já que escolas estaduais são de competência do governo estadual e auditar gestões dessas escolas cabe ao Tribunal de Contas e à Secretaria de Educação estaduais. Apesar de fiscalizar ser uma das funções típicas do Poder Legislativo e solicitar informações de caráter público seja um direito de todos os cidadãos, há procedimentos específicos de acordo com os quais essas atitudes podem se concretizar.

Como, à época, o deputado apenas havia sido eleito, ou seja, não foi diplomado e nem tomou posse, ainda não podia ser considerado juridicamente deputado federal e não tinha as prerrogativas parlamentares, como a imunidade material, que protege opiniões, palavras e votos de deputados e senadores1.

Nesse ponto, e tendo por foco a imunidade parlamentar, cabe analisarmos duas situações distintas: 1) a dos candidatos que não desempenhavam mandato quando eleitos; e 2) a dos candidatos que se reelegeram para o mesmo cargo ou que já desempenhavam algum cargo com imunidade parlamentar e foram eleitos para outro também com imunidade.

A imunidade parlamentar é concedida em função do mandato, e não à pessoa que o ocupa. Assegura-se essa proteção aos parlamentares para que possam realizar suas atribuições livremente e para que o Parlamento não se submeta aos demais poderes.

Na Constituição Federal Brasileira de 1988, há a proteção de “opiniões, palavras e votos” (art. 53) emitidas no exercício do mandato ou em função dele. Trata-se da imunidade material. A imunidade está relacionada à esfera civil, penal e – na visão da maioria dos juristas – administrativa. É necessário que o nexo de causalidade entre as opiniões, palavras ou votos exarados pelo parlamentar e o exercício do mandato esteja claro. Isso porque a imunidade não é pessoal, mas se dá em função do cargo, e apenas protege o parlamentar no caso de opiniões proferidas na função ou em razão desta. Ou seja, não se trata de inviolabilidade ilimitada.

A imunidade formal, por sua vez, abrange o foro por prerrogativa de função, pela qual deputados e senadores são submetidos a julgamento apenas perante o STF; a proibição de prisão, exceto em caso de flagrante de crime inafiançável; e a não obrigação de testemunhar acerca de informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou receberam essas informações. No caso da imunidade processual, a Constituição é clara ao dizer que ela passa a vigorar apenas após a expedição do diploma.

Quanto ao início de vigência da imunidade parlamentar material, a Constituição é silente. Acreditamos, porém, que da mesma forma como ocorre com a imunidade formal, a material também se inicia com a diplomação, numa interpretação analógica entre os institutos e a partir de uma análise teleológica.

A diplomação ocorre em momento posterior à finalização do pleito, depois que os votos foram apurados e que os prazos de questionamento e de processamento do resultado das eleições foram esgotados. Consiste no momento solene em que a Justiça Eleitoral declara formalmente, através da entrega do título, que o parlamentar foi eleito e está apto a tomar posse. Esta, por sua vez, marca o início do exercício das funções ligadas ao mandato. Em 2018, o prazo final para a diplomação foi dia 19 de dezembro, conforme calendário eleitoral do TSE.

O fato de se tratar de prerrogativa ligada à função ficou claro quando da resolução da controvérsia sobre se a imunidade incidiria apenas quando o parlamentar estivesse no recinto do Congresso ou também fora e se se aplicava a qualquer manifestação. O entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal preceitua que as manifestações protegidas são aquelas que se dão no exercício do mandato ou em razão dele, de modo que, mesmo fora do Congresso, o parlamentar estaria protegido, desde que se apresentasse como tal e que sua fala estivesse ligada à sua função. Como mencionado, o que é preciso estar claro é a vinculação entre a declaração e o desempenho do mandato, com base no alcance das atribuições dos deputados e senadores.

Assim, só se aplica a imunidade parlamentar a fatos praticados no exercício do mandato. Nas palavras do Min. Celso de Mello, “o exercício do mandato atua como verdadeiro suposto constitucional”2, sem o qual não se pode invocar essa prerrogativa.

O segundo caso apontado no início deste artigo é o de candidatos reeleitos para o mesmo cargo ou que, já desempenhando algum cargo com imunidade parlamentar, foram eleitos para um novo e distinto cargo com imunidade. Aqui também há dúvidas, mas podem ser resolvidas a partir dos mesmos critérios acima. Assim, declarações de congressista que se candidate a cargo eletivo não estarão abrigadas pela imunidade parlamentar, uma vez que o candidato não está no desempenho de suas atribuições enquanto congressista.

Nesse sentido, o STF já declarou que a imunidade material “não se estende ao congressista, quando, na condição de candidato a qualquer cargo eletivo, vem a ofender, moralmente, a honra de terceira pessoa, inclusive a de outros candidatos, em pronunciamento motivado por finalidade exclusivamente eleitoral, que não guarda qualquer conexão com o exercício das funções congressuais” (grifo nosso). Isso ainda estaria ligado a uma exigência do princípio republicano, que veda que determinados candidatos, por serem parlamentares, tenham privilégios em face de candidatos não congressistas, o que violaria a igualdade no contexto do processo eleitoral.

Esses são temas que o Supremo tem revisitado em alguns aspectos, adotando uma jurisprudência restritiva em relação à abrangência da imunidade parlamentar. Quanto à imunidade material, o recebimento da denúncia contra Bolsonaro por sua fala direcionada à deputada Maria do Rosário de que ela “não merece ser estuprada” é um exemplo disso, mostrando que tal imunidade não é ilimitada.

Quanto à imunidade processual, historicamente, o Tribunal entendia que ela levava ao deslocamento de competência da primeira instância para o Supremo. Em caso decidido em 2004, o STF julgou crime cometido por um deputado federal em época em que ele era prefeito. Apesar de o crime ter sido declarado prescrito, o ministro relator Celso de Mello observou no relatório que a competência para processar e julgar a causa deslocou-se para o STF em virtude da “superveniente investidura do denunciado no cargo de Deputado Federal”, entendimento que também foi adotado em outros casos. Em sentido similar, a denúncia contra deputado estadual que foi eleito deputado federal foi remetida para o STF.

Recentemente, contudo, o Supremo decidiu que a imunidade processual se aplica apenas em relação aos crimes cometidos durante o exercício do cargo, de modo que os crimes cometidos anteriormente à diplomação permanecem nas instâncias inferiores. Negando aplicação de imunidade a candidato a prefeito, o Tribunal fixou a seguinte tese, sugerida pelo relator ministro Roberto Barroso:

(i) O foro por prerrogativa de função aplica-se apenas aos crimes cometidos durante o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas; e (ii) Após o final da instrução processual, com a publicação do despacho de intimação para apresentação de alegações finais, a competência para processar e julgar ações penais não será mais afetada em razão de o agente público vir a ocupar outro cargo ou deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o motivo.

Nesse cenário, congressista eleito, mas ainda não diplomado e sequer empossado, não está protegido por qualquer imunidade. Ser eleito é necessário, mas insuficiente sem os procedimentos jurídicos que conferem o título de parlamentar, e que só virão no tempo certo. Antes disso, trata-se de uma tentativa de “dar carteirada” sem sequer ter a carteira.

————————————–

1 Considerando a atuação do deputado eleito inadequada, o Presidente da Associação Petropolitana dos Estudantes, junto do Grêmio Estudantil do Colégio Estadual Dom Pedro II – CENIP, protocolou uma denúncia, solicitando apuração da conduta e tomada das devidas providências, no Ministério Público Federal, no Ministério Público Estadual, na Comissão de Educação da Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro e na Comissão de Educação da Câmara Municipal de Vereadores de Petrópolis.

2 Na ocasião, o Min. Celso de Mello também pontuou que “[o]s fatos imputados ao ora denunciado – suposta prática de crimes contra a honra (fls. 02/04) – ocorreram quando ele ainda não ostentava a condição de membro do Congresso Nacional, não lhe assistindo, portanto, quanto a tais eventos delituosos, a prerrogativa da imunidade parlamentar em sentido material”.


Faça o cadastro gratuito e leia até 10 matérias por mês. Faça uma assinatura e tenha acesso ilimitado agora

Cadastro Gratuito

Cadastre-se e leia 10 matérias/mês de graça e receba conteúdo especializado

Cadastro Gratuito