Do Supremo

Constitucionalidade

Ministros do STF defendem LRF e federalismo fiscal responsável

Julgamento teve divergência sobre repasses do Executivo para Poderes e pontos polêmicos devem ser julgados nesta quinta

lrf
Sessão plenária do STF. Foto: Nelson Jr./SCO/STF

A retomada do julgamento que discute no Supremo Tribunal Federal a constitucionalidade de mais de 20 dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal foi marcada pela defesa da norma por ministros e o recado da importância do federalismo fiscal responsável. O caso se arrasta no Supremo desde 2000.

Na sessão desta quarta-feira (21/8), a principal discussão foi em torno da possibilidade de o Executivo segurar repasses ao Legislativo e Judiciário quando há diminuição de receitas e necessidade de redução de despesas.

A questão dividiu o plenário da Corte, mas, diante da ausência de Celso de Mello e Luiz Fux, a definição sobre o tema foi adiada para a sessão desta quinta,  quando os ministros também devem enfrentar o ponto mais polêmico que trata da legalidade do corte de salários e redução da jornada de trabalho de servidores – o que tem potencial para dar fôlego aos caixas dos governadores em meio à crise fiscal.

Até agora, foram mantidos 14 itens questionados, entre eles, as obrigações de governos de apontar fonte de custeio em caso de aumento de despesa com serviços ou seguridade social e de condicionar incentivos fiscais à compensação no orçamento.

Ao todo, os ministros julgam as Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) 2238, 2324, 2256, 2241, 2261, 2365, 2250 e a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 24 que tratam da LRF e foram apresentadas pelo Partido Comunista do Brasil (PCdoB), pelo Partido Socialista Brasileiro (PSB) e pelo Partido dos Trabalhadores (PT).

Relator

Relator das ADIs, o ministro Alexandre de Moraes propôs o fatiamento da votação, analisando, por exemplo, questões das ações inviabilizadas processualmente e pontos em que o ministro considerada constitucional.

Moraes elogiou a lei e sustentou que a norma foi elaborada nessa conjuntura de harmonização fiscal. O ministro ainda ressaltou a competência da União na macroeconomia e rejeitou a tese de que os entes federativos tivessem total autonomia sobre suas finanças.

“Essa tese não foi vencedora em 1789 nos Estados Unidos e não pode ser vencedora no Brasil sobre risco de anarquia generalizada: estado pegando empréstimo, município gastando como bem entender, esquecendo que todos fazem parte de uma federação. Um dos itens de interação mais destrutivos ocorrem quando decisões a respeito dos gastos públicos de um ente público são tomadas na esperança de que suas consequências econômico-financeiras sejam posteriormente absorvidas por um ente central do governo, geralmente por ações de resgate”, afirmou.

Cármen Lúcia, Roberto Barroso, Marco Aurélio e Edson Fachin, também elogiaram a finalidade da lei. Fachin disse que a LRF é uma “lei de máxima importância para o Brasil” e que “debater sobre orçamento público é calibrar expectativas. Barroso ressaltou que a LRF trouxe um importante conceito de responsabilidade fiscal para economistas e juristas.

Segundo Barroso, após a inflação ter sido domesticada, surgiu um novo conceito de responsabilidade fiscal, sendo que na hiperinflação tudo era mascarado pela valorização da moeda e com a instituição do Plano Real o artifício de jogar com a inflação para disfarçar com as contas públicas deixar de ser argumento.

Divergência

A principal divisão no plenário até agora envolve a possibilidade do Executivo limitar repasses de recursos do Judiciário, Legislativo e do MP. O tema envolve o art. 9º parágrafo 3º da LRF, que está suspenso desde 2001 ´por decisão cautelar do Supremo.

Esse artigo fixa que: “Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias”.

O questionamento é sobre esse trecho: “no caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias”.

Relator, Moraes votou pela inconstitucionalidade. “O que fez o parágrafo 3º do artigo 9 foi estabelecer um novo mecanismo, que ao meu ver não guardou pertinência com o modelo de freios e contrapesos estabelecidos constitucionalmente, que existe para assegurar o exercício responsável mas independente. A hierarquização superveniente permitindo que unilateralmente o executivo limitasse os valores. Se o executivo não se adequar, os outros poderes podem determinar? Não. Agora vem o parágrafo 3, em total afronta aos outros poderes e ao MP, diz que unilateralmente o executivo poderá suspender esses repasses”, questionou.

E completou: “e o cálculo é feito pelo Executivo, o Ministério Público não tem a mínima possibilidade de verificar se aquele cálculo está correto, porque a Secretaria de Fazenda não abre aquele cálculo. Se o Executivo resolver, num populismo do gestor, começar a renunciar a várias arrecadações, depois ele pode querer cortar unilateralmente dos outros poderes. Não significa que o Judiciário, Legislativo e o Ministério Público não precisem realizar essa adequação, se o gestor não realizar essa adequação, será responsabilizado. O que não se pode permitir é que unilateralmente o Executivo decida e corte o repasse de duodécimos”.

O presidente do STF, Dias Toffoli, propôs interpretação conforme a Constituição. “Julgo parcialmente procedente, para fixar a interpretação conforme no sentido de que a limitação dos valores financeiros pelo Executivo, prevista no parágrafo 3º do artigo 9, se dará no limite do orçamento realizado no ente federativo respectivo, e observada a exigência de desconto linear e uniforme da Receita Corrente Líquida prevista na Lei Orçamentária, com a possibilidade de arresto nas contas do ente federativo respectivo no caso de desrespeito da regra do artigo 168 da Constituição Federal (repasse até o dia 20 de cada mês)”.

A sugestão de Toffoli foi seguida por Fachin, Barroso, Gilmar Mendes e Marco Aurélio. Moraes foi acompanhado pelos ministros Rosa Weber, Cármen Lúcia e Ricardo Lewandowski. O desfecho ficou para a sessão desta quinta-feira (22/8).

Edson Fachin, ao acompanhar a proposta de Tofoli, disse que a LRF é uma “lei de máxima importância para o Brasil” e que “debater sobre orçamento público é calibrar expectativas”. Em sua visão, “a compreensão a ser destinada ao parágrafo 3º do artigo 9 tem limitação de empenho pela frustração da arrecadação, e está calibrada pelos artigos 168 e 165 da Constituição”.

Para Luís Roberto Barroso, a lei respeita a separação dos poderes quando prevê a ação do Executivo apenas quando o Legislativo, o Judiciário e os órgãos autônomos, o Ministério Público e a Defensoria, não fizerem o auto contingenciamento. “A lei é razoável, ela dá a prerrogativa de esses órgãos cortarem na sua própria carne aquilo que acham devido, e se ele não fizer, o executivo é quem tem a chave do cofre e vai lá e corta”, disse.

“Se a arrecadação for menor do que a prevista, a alocação para o Ministério Público, para o Judiciário e o Legislativo sofrerá o decréscimo que sofreu a arrecadação. Em deferência a autonomia dos poderes dá a prerrogativa de elas mesmas ajustarem suas despesas a esta redução, que é o imperativo dos fatos: se não tem dinheiro, tem que gastar menos”, falou.

Barroso ainda acrescentou que, caso esses órgãos achem o corte injusto, podem entrar na Justiça a fim de reverter a situação. Destacou, entretanto, que caso seja o afetado seja o Judiciário, o julgamento da demanda não pode ser feito pelo órgão que sofreu o corte. Toffoli disse que isso já ocorre, citando o exemplo do Tribunal de Justiça de São Paulo. Quando houve a falta de repasses do estado para o TJSP, o tribunal acionou o Supremo.

Cármen Lúcia acompanhou Moraes, mas ressalvou que o Judiciário, o Legislativo e o Ministério Público têm o dever de promover os cortes. “Tenho na minha interpretação que se não cabe ao Poder Executivo determinar sozinho este corte, também não cabe ao Poder Judiciário, Legislativo e Ministério Público deixar de promover, por ato próprio, e nos montantes necessários, o que está determinado no caput, fazendo com isso prevalecer o que parece ser o sentido essencial na interpretação do presidente. Se o executivo não pode, é preciso que os outros poderes promovam [o corte], como dever.

Ao acompanhar o relator, o ministro Lewandowski criticou a hierarquização do Executivo sobre os demais poderes promovida pela norma da LRF. “Por mais que se possa dizer que houve uma evolução no princípio da separação dos poderes desde que foi aventado por [John] Locke, até Montesquieu, ele não evoluiu tanto esse princípio a ponto de retirar a autonomia administrativa e financeira. O Poder Executivo foi guinado ao status de fiscal dos demais poderes que não respeitam a LRF? Esse dispositivo dá uma proeminência inaceitável ao Executivo sobre os demais poderes. Se o Executivo não cumpre essa disposição, os demais poderes poderão ter a mesma ingerência? Penso que não. O Poder Executivo não é o gestor dos recursos orçamentários destinados aos demais poderes, qualquer que seja a esfera do governo”.

Cortes

A maior polêmica da LRF é a possibilidade de corte de salários e a redução da jornada de trabalho de servidores. Os ministros afirmam que o plenário está rachado e não arriscam prognóstico. Reservadamente, integrantes da Corte dizem que há chances sim, de o Supremo dar aval ao sacrifício de servidores em prol das contas públicas. Os magistrados apontam ainda que o caso será um termômetro da Corte para questões importantes que devem chegar ao tribunal, como reforma da previdência.

Entre as apostas, estão a de que o relator, ministro Alexandre de Moraes, deve puxar uma corrente a favor do gatilho para o corte de salário e redução da jornada de trabalho em casos excepcionais diante da grave crise financeira. Segundo cálculos internos, o ministro pode ter apoio de Gilmar Mendes, Dias Toffoli, Roberto Barroso e Luiz Fux.

No Supremo, há quem aponte ainda que a possibilidade de corte deve ser vetada por ministros como Edson Fachin, Ricardo Lewandowski, Rosa Weber, Marco Aurélio e Celso de Mello. O voto da ministra Cármen Lúcia é considerado o mais incerto. Toda essa contabilidade interna é sempre acompanhada de várias ressalvas de que não há segurança da posição de vários ministros, o que poderia jogar o resultado para um lado ou para o outro.

Para sensibilizar os ministros, a AGU apresentou um cálculo do Tesouro afirmando que a medida da LRF teria potencial de redução de despesa de R$ 80 bilhões, somando todos os Estados, mas isso se o mecanismo fosse implementado a todos os servidores passíveis de redução de jornada, excluindo aqueles que ficariam limitados pelo salário mínimo e considerando os impactos sobre a arrecadação com imposto de renda retido na fonte e contribuições previdenciárias. Esse cenário, porém, não seria uma situação real, sendo que nem todos os Estados ultrapassam a LRF. Se considerar os governos estaduais que ultrapassam limite de gasto com pessoal, esse arrocho chegaria a R$ 38 bilhões.


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