Tribuna da Advocacia Pública

Administração Pública

Câmaras de prevenção e resolução administrativa de conflitos

Desafios da advocacia pública na idealização e estruturação desses ambientes de consensualidade

Mediação e arbitragem; cursos de relgov
Crédito Pixabay

A Administração Pública brasileira foi moldada dentro de uma perspectiva imperativa de atuação – quase que autoritária, em verdade –, significando dizer que as relações jurídicas que tradicionalmente se formaram entre Administração e administrados têm como característica marcante a verticalidade, evidenciando uma prevalência da noção de autoridade em detrimento da noção de liberdade. Supremacia do interesse público sobre o particular e indisponibilidade do interesse público, nesse sentido, seriam as vigas mestras da estruturação do regime jurídico-administrativo.

Uma das bases centrais desse modo “tradicional” de agir é a unilateralidade, segundo a qual as decisões administrativas são fruto de um exercício de poder (estatal), não podendo resultar de acordos de vontades entre o poder público e particulares. Outra premissa dessa forma de agir é a relevância ocupada pela figura do ato administrativo, de modo que a noção de processo administrativo – e de formação da decisão administrativa, com a efetiva possibilidade de participação do administrado nessa dinâmica – sempre foi relegada a um segundo plano.

Com o advento da Constituição Federal de 1988, toma corpo uma outra forma de agir da administração pública, dentro de uma perspectiva totalmente distinta, de relações jurídicas mais horizontais. A atuação administrativa consensual permite que os cidadãos efetivamente possam participar do processo de formação das decisões administrativas, tornando-as mais legítimas, eficientes e consentâneas com o modelo institucional adotado por nossa Carta Política, o Estado Democrático de Direito. Trata-se de um modo de atuação que não colide com o modo de agir tradicional da Administração Pública, mas, antes, convive em harmonia com ele.

A consensualidade na Administração Pública não é uma inovação da Carta de 1988, mesmo porque já existiam manifestações – tímidas, é verdade – desse fenômeno em legislações esparsas que compõem o regime jurídico-administrativo, a exemplo da chamada desapropriação amigável[1], mas, certamente, a Constituição Cidadã representa o marco definitivo de abertura da Administração Pública à consensualidade, sendo certo que, nos últimos 10 (dez) a 15 (quinze) anos, esse processo foi alavancado em diversas frentes.

Pois é justamente no âmbito da composição de conflitos envolvendo o poder público que a chamada administração concertada mais tem se desenvolvido nos últimos anos. Dois diplomas normativos foram fundamentais nesse processo: o Código de Processo Civil e da Lei de Mediação (Lei nº 13.140/2015), os quais preveem a possibilidade de criação e estruturação, pelos entes federados, de Câmaras de Prevenção e Resolução Administrativa de conflitos no âmbito dos respectivos órgãos de advocacia pública.

Perceba-se que, à luz desse microssistema legislativo, a advocacia pública dos mais diversos entes federados ocupa um papel de absoluto protagonismo na idealização, estruturação e condução dos trabalhos das Câmaras de Prevenção e Resolução Administrativa de Conflitos. É possível, inclusive, afirmar que, dentro da competência estabelecida pelo art. 32, da 13.140/2015, os órgãos de advocacia pública, por meio de suas câmaras administrativas, são os ambientes onde devem tramitar, com exclusividade, as demandas envolvendo o trato consensual de conflitos dos quais sejam parte a administração pública.

Diante deste cenário, que envolve uma nova forma de pensar a atuação da advocacia pública, o estado de Alagoas, através da Procuradoria Geral do Estado, acabou sendo um dos pioneiros na criação e estruturação dos aludidos ambientes de consensualidade. No ano de 2018, foi nomeada comissão de Procuradores de Estado com a missão de idealizar todo o arcabouço normativo que viabilizasse o funcionamento da Câmara Administrativa a ser implantada.

Do trabalho dessa comissão de Procuradores resultou a edição da Lei Complementar Estadual nº 47/2018, que alterou a Lei Orgânica da PGE (Lei Complementar Estadual nº 07/1991), criando, na estrutura da Procuradoria Geral do Estado, a Câmara de Prevenção e Resolução Administrativa de Conflitos.

Posteriormente, também foi editado o Decreto Estadual nº 64.050/2019 que, em suma, regula o sistema de mediação e conciliação, estabelecendo o procedimento administrativo a ser observado nas demandas sujeitas à competência da Câmara. Esses diplomas normativos tiveram muita inspiração no modelo da PGE do Rio Grande do Sul, Estado pioneiro na criação desses ambientes no âmbito da advocacia pública.

A Câmara de Prevenção e Resolução Administrativa de Conflitos passou a funcionar efetivamente no mês de outubro de 2019. Ela possui composição bastante peculiar: é presidida por um procurador de Estado, mas possui membros efetivos oriundos de Secretarias de Estado estratégicas do Governo Estadual (Gabinete Civil, Secretaria da Fazenda e Secretaria de Planejamento, Gestão e Patrimônio).

Na verdade, a presença de membros efetivos das aludidas pastas governamentais tem por escopo dar mais efetividade aos procedimentos de autocomposição cujas questões debatidas tenham pertinência temática com as mencionadas Secretarias. Tais membros não atuam como conciliadores ou mediadores – papel reservado aos procuradores de Estado –, mas têm um papel de suma relevância sobretudo nos procedimentos cujo método de autocomposição utilizado seja a negociação – que não envolve a figura do terceiro facilitador.

A Câmara administrativa de Alagoas tem uma competência bastante ampla: ela possui atribuições para atuar em conflitos internos no seio da administração pública, assim como em conflitos envolvendo o poder público e particulares; pode também lavrar termos de ajustamento de conduta e, por fim, possui competência para celebrar acordos diretos em sede de precatórios.

Dentre as diretrizes da Câmara administrativa de Alagoas está a “racionalização da judicialização de litígios envolvendo a Administração Pública Estadual Direta e Indireta” (art. 25-G, V, da Lei Complementar Estadual nº 07/91, com a redação imposta pela Lei Complementar nº 47/2018). E é aí que reside um importante um importante papel ainda a ser desempenhado pela Câmara – precisamente o de auxiliar numa gestão mais eficiente das unidades da PGE que atuam no contencioso, sabidamente sobrecarregadas com o volume avassalador de demandas judiciais.

Importante instrumento para ajudar nessa gestão mais eficaz do contencioso é a transação por adesão (art. 25-O, da Lei Complementar Estadual nº 07/91, com a redação imposta pela Lei Complementar nº 47/2018), mecanismo que pode ser muito bem explorado sobretudo nas chamadas demandas de massa que já possuam precedentes sedimentados desfavoráveis à Fazenda Pública.

Os resultados obtidos desde a implantação da Câmara de Prevenção e Resolução Administrativa de Alagoas são animadores. Apenas no ano de 2020 – e mesmo diante de uma pandemia sem precedentes na sociedade moderna – os benefícios econômicos diretos e indiretos obtidos com os acordos administrativos firmados no órgão superam os 10 (dez) milhões de reais. Trata-se de números expressivos, notadamente se imaginarmos que Alagoas é um dos menores estados da federação, com claras limitações do ponto de vista arrecadatório. E os motivos para essa animação não giram em torno somente de questões financeiras.

Importantes demandas foram trabalhadas na Câmara e demonstram a importância social de se resolver os conflitos por meio da autocomposição, colocando os interessados para dialogar acerca das melhores alternativas para pôr fim aos litígios.

Exemplo disso foi o acordo firmado entre o estado de Alagoas e a Defensoria Pública Estadual, que encerrou disputa judicial em ação civil pública e viabilizou obra pública que garante um acesso mais adequado e seguro para os alunos portadores de autismo (TEA) e deficiência intelectual (DI), no interior de unidade escolar estadual especializada em trabalhar com esses discentes portadores de necessidades especiais.

A Câmara também intermediou importante negociação entre o Instituto do Meio-Ambiente do Estado e a Braskem S/A, viabilizando a realocação adequada da Autarquia Estadual para outro imóvel, haja vista que a sua sede anterior está localizada em uma região de Maceió atingida por um grave problema geológico, que atingiu diversos bairros e um número significativo de imóveis na cidade.

Enfim, não são poucos os desafios de estruturar um órgão tão novo e que se pretende a atuar dentro de uma perspectiva dialógica e democrática. Na verdade, a implantação de uma cultura da consensualidade, uma das bases da atuação administrativa consensual, envolve um trabalho diário de convencimento da gestão pública acerca dos benefícios da utilização de métodos alternativos/adequados de resolução de conflitos administrativos.

Certamente esse enorme desafio tem sido melhor superado desde a criação da RENAAP – Rede Nacional de Autocomposição da Advocacia Pública. Trocar experiências com colegas que atuam nas mais diversas Câmaras administrativas do país – tanto em nível de Procuradorias Gerais dos Estados, como em nível de Advocacia Geral da União (esta última que já tem uma experiência com consensualidade bem mais avançada e consolidada) – tem sido algo extremamente enriquecedor e proveitoso.

Os métodos alternativos/adequados de resolução de conflitos administrativos são uma realidade e a Advocacia Pública precisa olhar cada vez com melhor olhos para eles, abraçando definitivamente essa experiência.

 


[1] Art. 10, do Decreto-Lei nº 3.365/1941.


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