Tribuna da Advocacia Pública

Tribuna da Advocacia Pública

Advocacia Pública se consolida no combate à corrupção

Instituição está ciente da necessidade de atuação coordenada e sequencial dos entes de accountability horizontal

Carvalhosa
Manifestação contra a corrupção em Brasília - Crédito: Marcello Casal Jr/Agência Brasil

No âmbito federal, é a Advocacia-Geral da União – AGU o ente central a exercer as competências destinadas à Advocacia Pública pela Constituição Federal. Não bastasse a literalidade do texto constitucional, em especial nos artigos 131, 132 c/c 129, inciso IX, e da Lei Complementar 73/93, há percepção de que a instituição se consolidou na estrutura da Administração Federal como ente essencial à concretização do Estado de Direito. Nesse sentido, seus papéis mais evidentes indicam a atuação na representação judicial de todos os poderes e na assessoria e consultoria do Poder Executivo Federal.

Significa dizer, adentrando os contornos das atribuições legais e constitucionais da instituição, que competiria aos membros da Advocacia-Geral da União o dever constitucional de aperfeiçoamento da ordem jurídica, bem como o aconselhamento dos agentes políticos e servidores administrativos no intuito de que sejam adotados, como conduta e/ou fruto do processo decisório, os atos e decisões destinados à afirmação dos valores jurídicos e democráticos pertinentes ao Estado Democrático de Direito.

MOREIRA NETO (1992:10-14) diz que a Advocacia Pública, assim, como uma das “procuraturas constitucionais”, exerce função de controle institucional de provedoria, seja no consultivo ou na representação judicial, sendo pública não só quanto à finalidade, mas também quanto aos agentes, pois exercidas por agentes públicos, órgãos do Estado embora não incluídos em nenhum dos Poderes. Nesse controle público concretizariam sua função essencial à justiça. Para o Autor, as funções essenciais à justiça, na qual se insere a Advocacia Pública, seriam “órgãos da sociedade” inseridos no aparelho do Estado, mas independentes dos tradicionais Poderes, e com função de controle de juridicidade (fiscalização, promoção e defesa) dos direitos e deveres previstos na Constituição, incluindo as obrigações inerentes à gestão pública e à implementação de políticas (também) públicas.

Por um lado, da representação, devem os Advogados Públicos atuar em juízo em nome da União, seja na defesa em demanda contenciosa (polo passivo da relação processual), seja na atuação proativa necessária à tutela do erário, do interesse público (polo ativo da relação processual). Buscam, pois, resguardar o interesse público, patrimonial ou não; a manutenção e estabilidade da ordem jurídica; o cumprimento dos princípios constitucionalmente estabelecidos; bem como a viabilização das atividades administrativas e a defesa da correta implementação dos direitos subjetivos.

De outro lado, a função consultiva representa papel primordial de controle prévio da legalidade, probidade e moralidade, ou seja, de verificação sobre a obediência da Administração Pública ao ordenamento jurídico. Por se tratar de uma atuação eminentemente preventiva, a atividade de assessoria e consultiva da Advocacia Pública possuiria, ainda, a função de evitar o aumento do número de demandas administrativas e judiciais, uma vez que a sua atuação possuiria caráter pedagógico em face ao administrador. Compete, pois, ao Advogado Público, verificar a compatibilidade das políticas públicas, sociais e econômicas, em face da ordem constitucional, o que contribui para a observância dos direitos fundamentais, colaborando, assim, à boa versação do erário.

Mas, o que isso significa quanto ao combate à corrupção?

Muita coisa. Não bastasse o já dito, no sentido de respeito ao ordenamento jurídico; há papel específico de atuação ativa, ou melhor, proativa, na busca de responsabilização judicial e extrajudicial de particulares e agentes e servidores públicos quanto a atos de corrupção.

Para tanto, precisou e continuamente precisa demonstrar três características, e um pressuposto, aptas ao pleno exercício de atribuições de combate à corrupção. Estamos a falar dos elementos dos entes de accountability horizontal.

Accountability aqui se insere como a capacidade de prestar contas e de assumir a responsabilidade sobre o uso de recursos pelo agente público, podendo ser classificada em três tipos no ambiente Estatal: política (vertical), administrativa (horizontal) e social. Passando por CHRISPIM (2007), PINHO E SACRAMENTO (2009) e CARNEIRO (2014), accountability apresenta-se como um necessário senso de responsabilidade da sociedade e de seus governantes, com grande aproximação à necessidade de transparência e como forma de fortalecimento da relação Estado X Sociedade. É a obrigação de prestar contas (quem presta e a quem se presta) numa relação social que, por sua vez – e aplicada à relação com o Estado – tem como pilar instituições políticas da democracia que determinam a obrigação de prestar contas, por um lado (de quem deve prestar), e mecanismos de fiscalização e aplicações de sanções por outro (a quem se deve prestar).

Em corte conceitual, nos interessa aqui a percepção de O’DONNELL (1998), para quem accountability, na perspectiva administrativa, ou horizontal, passa pela existência de agências estatais que teriam o direito e o poder legal, e que estariam de fato dispostas e capacitadas para realizar ações, que iriam desde a supervisão de rotina e sanções legais até o impeachment contra atos de outros agentes ou agências do Estado que poderiam ser qualificados como delituosas. Eis as características, pois: estrutura ou capacidade, atribuição (normativa) e vontade.

Entretanto, existiriam falhas de coordenação e cooperação entre tais agências ao mesmo tempo em que a necessidade de autonomia e maior capacidade técnica de cada uma das agências, em especial de controle, indicaria melhores resultados, conforme BERSCH, PRAÇA e TAYLOR (2013:18-19). É que melhores resultados são encontrados em entes com maior independência e maior capacidade técnica. Eis o pressuposto: em rede, na multiplicidade de entes, estes devem ter a capacidade de defender suas atribuições, sob pena de desequilíbrio sistêmico. Defender atribuições quer dizer ter plena ciência de suas competências e ter a capacidade de as exercer, em especial no ambiente com falhas de coordenação.

Um parêntese, forte em O’DONNELL: não se trata a coordenação do não exercício de atribuições por uma ou outra instituição. É o contrário. Devem todas exercer as suas e se complementar. Não exercer ou impedir que se exerça uma atribuição constitucional ou legal, por exemplo, significa usurpação que, no Estado Democrático de Direito, é tão ou mais grave que a corrupção.

Retornando ao cerne, a Advocacia-Geral da União apresenta as características de estrutura/capacidade, atribuições e vontade e já buscamos demonstrar cada aspecto em livro próprio1. Cabe agora reforçar resultados, ou seja, a consolidação do papel da Advocacia Pública Federal no combate à corrupção.

Com a criação de setor especializado (Portaria n. º 15, de 25 de setembro de 2008, complementada pela Portaria n. 12, de 15 de dezembro de 2009)2, a AGU tornou clara a vontade institucional em combater a corrupção e promover a eficiente recuperação de ativos. Foi criado então o Grupo de “Atuação Proativa” no âmbito da Procuradoria-Geral da União, para judicial e extrajudicialmente, em nome da União e por todos os Poderes, buscar ativamente combater a corrupção através da coerção e impedimento de ilegalidades e de improbidades administrativas, combate à violação dos princípios da Administração definidos no art. 37 da Constituição Federal, recomposição do erário ante desvios, combate ao enriquecimento ilícito e defesa do patrimônio público. A criação do grupo indicou efetivamente a existência de, por decorrência de atos de vontade institucionalmente formalizados, um novo perfil de atuação absolutamente voltado, focado e especializado no essencial papel de combate à corrupção e busca de maior implementação de accountability horizontal.

Alguns resultados já foram percebidos, em especial incremento no percentual de recuperação geral de valores, incremento no percentual de efetiva cobrança quanto a multas e débitos determinados pelo Tribunal de Contas da União, incremento significativo nos números de ajuizamento das ações de improbidade administrativa e ações civis públicas, dentre outros.

Considerando os Relatórios de Atuação Proativa anualmente divulgados pela instituição e noticiados em mídia, em apertada síntese, se verifica que apenas nos últimos 5 anos, ou seja, entre 2013 e 2018 os integrantes do grupo de atuação proativa ajuizaram cerca de 15.5 mil ações civis públicas, de improbidade administrativa, ressarcimento ou execuções relacionadas a recuperação de ativos, defesa patrimonial, do meio ambiente e combate à corrpução, com mais de R$ 75.5 bilhões de reais em valores pleiteados.

São os dados:

Em termos de efetiva arrecadação ano a ano, percebe-se que é também bilionário o resultado, verificando-se, inclusive recorde de efetiva arrecadação no ano de 2018.

Não bastasse a exitosa atuação judicial, o grupo, que é composto por cerca de 100 (cem) Advogados da União com atribuição especializada no ajuizamento e acompanhamento judicial dos feitos que propõe, também vem atuando extrajudicialmente na defesa e recomposição do erário, valendo destacar a atuação nos Acordos de Leniência definidos pela lei 12.846/13, cuja composição de comissões tem como imprescindível componentes especializados do grupo. Quanto a resultados, no período de junho de 2017 a dezembro de 2018, foram transformados em créditos, com título executivo extrajudicial, cerca de R$ 6 bilhões de reais e houve a efetiva recomposição ao erário na ordem de R$ 600 milhões de reais, em apenas 6 casos.

Em suma, a partir do uso especializado e qualificado das ferramentas de combate à corrupção de que a Advocacia-Geral da União dispõe (como as ações de improbidade previstas na lei 8.429/92 e os Acorsos de Leniência, com previsão na lei 12.846/13), e continuará dispondo, como decorrência lógica de ser ente responsável, em plena análise, pelo Estado brasileiro em âmbito interno e internacional; e tendo se organizado, estruturado para tal mister, inclusive para a plena defesa de suas atribuições em prol de sistema de entes de accountability horizontal coerente, equilibrado e racional de combate à corrupção; não tenho dúvidas em hoje afirmar que a Advocacia pública consolidou seu papel no combate à corrupção.

Para o futuro, a instituição está ciente da necessidade de atuação coordenada, harmônica e sequencial dos entes de accountability horizontal, até para que o funcionamento “em rede” dos órgãos de controle gere os resultados esperados, com menor custo e incremento efetivo na capacidade de atuação punitiva do Estado. E exatamente para tal atuação sistêmica, tem contínua busca de estrutura, capacitação e especialização para o pleno exercício de suas atribuições constitucionais e legais, sem perder, em absoluto, a capacidade de compreensão de que o combate à corrupção é dever de todos nós, cidadãos e instituições privadas e públicas.

Lista de referências

BERSCH, Katherine; PRAÇA, Sérgio and TAYLOR, Matthew M. State Capacity and Bureaucratic Autonomy Within National States: Mapping the Archipelago of Excellence in Brazil. Paper prepared for presentation at The Latin American Studies Association Conference Washington D.C. May 29 – June 1, 2013.

CARNEIRO, Ricardo. Transparência na gestão pública do Brasil contemporâneo: avanços institucionais e desafios administrativos. Revista de Gestión Pública, Santiago, v. III, n. 1, jan.-jun. 2014. Disponível em < ttp://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&f

rm=1&source=web&cd=2&ved=0CCUQFjAB&url=http%3A%2F%2Fwww.revistadegestionpublica.cl%2FVolIII_No_1%2FCarneiro.pdf&ei=wOoVVf7YE8ungwSGvIOQCw&usg=AFQjCNHalSaZXVTApT-oEEELCM-p61FoPA&bvm=bv.89381419,d.cWc>. Acesso em 20 mai. 2015.

CHRISPIM, Raquel. Responsabilidade Social Empresarial na prevenção e combate à corrupção: uma iniciativa que pode reformular a relação entre empresas e estados? 2007, Dissertação (Mestrado em Ciências Humanas: Sociologia) – Instituto de Pesquisa do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2007.

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. As funções essenciais à justiça e as procuraturas constitucionais. R Inf. Legisl. Brasília. A. 29, n. 116, out./dez. 1992.

O ‘DONNELL, Guillermo. Accountability horizontal e novas poliarquias. São Paulo: Lua Nova, n. 44, 1998. Disponível em <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_art

text&pid=S0102-64451998000200003&lng=en&nrm=iso>. Acesso em 12 abr. 2015.

PINHO, José Antônio Gomes de; SACRAMENTO, Ana Rita Silva. Accountability: Já podemos traduzi-la para o português?. Revista de Administração Pública – FGV-EBAPE. Rio de Janeiro, nov./dez. 2009.

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2 Agraciado com Premiação Especial do Instituto INNOVARE, em 2011 como medida exemplar na atuação contra a corrupção.


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