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Caso Brumadinho: atuação das agências reguladoras nos processos estruturais

Questão deve ser percebida sob o ponto de vista do aprendizado institucional

Foto: Bombeiros MG/ Fotos Públicas

Após quase 3 anos, o Brasil parece sofrer um déjà vu. Ainda não é possível precisar as perdas humanas e o dano ecológico pelo rompimento da barragem da Vale em Brumadinho. A situação, porém, não comporta passividade. É necessário tomar medidas para evitar maiores estragos. Se, do ponto de vista das forças militares, homens e tecnologia trabalham para buscar sobreviventes, os operadores do direito também não estão sossegados.

Até o dia 28/01, a Advocacia Geral/MG e o MP/MG já tinham conseguido o bloqueio de mais de 11 bilhões da conta da mineradora. Além disso, já fora determinada a prisão de 5 pessoas, entre engenheiros e funcionários da Vale.

Findas as possibilidades de salvamento, naturalmente, os olhos voltar-se-ão para as demandas envolvendo a reparação dos danos. Tal qual ocorrera no caso do rompimento da barragem em Mariana, aqui enfrentar-se-á um processo estrutural, como tem sido chamado pela processualística. Trata-se de demanda peculiar, que busca corrigir uma falha sistêmica em um ente, organização ou instituição, com diferentes interesses envolvidos, impondo um conjunto coordenado de ordens contínuas e prolongadas no tempo para resolução. Visa a transformar um estado fático ou uma conduta, para conformá-los à Constituição, por meio de soluções dialogais.

Esses processos policêntricos envolvem a participação de diversos órgãos e entes. Assim, vale uma reflexão sobre o papel que as agências reguladoras desempenham nessas situações. Desde logo, nessa fase “pré-processo estrutural”, é possível vislumbrar que a ANA, ANEEL e ANM estão em exercício da função fiscalizatória e de acompanhamento, para mitigar danos. Como a região envolve áreas de abastecimento e de hidrelétricas (usina localizada no rio Paraopeba), essa atuação concertada desde o primeiro momento é essencial.

É relevante notar que, no caso de Mariana, foi firmado TAC, no qual entendeu-se pela necessidade de participação da ANA e do antigo DNPM no ajustamento de conduta. Além das discussões sobre possíveis omissões no exercício do poder de polícia administrativa, a ideia da participação deles baseia-se na percepção de que o planejamento e execução das medidas estruturantes, para que se obtenha a reparação da área impactada, depende desses entes. Eles desempenham uma função fiscalizatória da reconstrução e auxiliam com a sua maior capacidade técnica quanto as medidas adequadas que podem ser tomadas.

Certamente, no caso da barragem de Brumadinho, esses fatores também imporão a participação da ANM, ANA e ANEEL na demanda. Elas devem demonstrar qual trabalho de controle exerciam nas diversas estruturas atingidas, bem como propor soluções dialogais para mitigar problemas e acompanhar as medidas que serão tomadas, judicial ou extrajudicialmente, na reestruturação da região.

A questão também deve ser percebida sob o ponto de vista do aprendizado institucional. A participação das agências se impôs em Mariana e novamente será necessária, até como uma forma de compreender o que elas retiraram de positivo quanto às medidas que podem ser tomadas em catástrofes dessa natureza, seja do ponto de vista da atuação em concreto, seja da alteração da regulação.

Muito se vem questionando sobre o marco normativo que enseja a atuação fiscalizatória das agências, especialmente ANA e ANM, no que tange às barragens. É importante que elas integrem a demanda a fim de se verificar, em uma análise do conjunto, se existe ou não omissão legal/regulamentar ou se há uma proteção insuficiente.

Fato interessante, por exemplo, é o caso da ANA, que trata nas Resoluções 91/2012 e 236/2017 do Plano de Segurança de Barragem, da revisão periódica de Segurança, da qualificação dos responsáveis técnicos e do conteúdo mínimo desses planos. Embora a agência não adote plenamente a Análise de Impacto Regulatório, conforme revela Relatório institucional que trata sobre a implementação das AIRs, as referidas resoluções são as que mais passaram perto das medidas recomendadas pelas boas práticas, inclusive com audiências públicas. A análise de uma possível omissão da agência (para não dizer também a do Legislativo) é, portanto, algo que pode ser objeto de controle judicial, mas deve ser visto com alguma cautela, ponderando se o que houve para o caso foi realmente falta de normatização adequada.

Embora os tempos sejam difíceis, é preciso pensar no amanhã. É essencial que o provável acordo extrajudicial ou o processo observem e considerem o papel que as agências tiveram na ocorrência e de que forma elas podem contribuir na reconstrução da área.


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