Desde o início de 2017, o grupo de pesquisa “Métodos Alternativos de Resolução de Disputa em Matéria Tributária” do Núcleo de Direito Tributário da FGV Direito SP, atualmente coordenado pelas coautoras deste artigo e por Paulo César Conrado, vem estudando os métodos alternativos de resolução de conflitos em matéria tributária e as possíveis consequências de seu uso no Brasil¹.

No primeiro semestre de 2018, as atenções estiveram centradas no instituto da transação tributária, por se tratar de método alternativo de solução de litígio já previsto no art. 171 do Código Tributário Nacional (CTN)². Foram identificados e catalogados os atos normativos que disciplinavam, à época, a transação tributária nos entes federativos brasileiros, concluindo-se que este instituto era mais desenvolvido no âmbito municipal do que no âmbito estadual, com destaque para as legislações de Rio de Janeiro (RJ), Campo Grande (MS) e Campinas (SP)³.

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Tal conclusão foi apresentada em artigo publicado nesta coluna, que destacou a necessidade de criação de um regime de transação tributária na esfera federal⁴, tendo-se em vista a existência de grande espaço para seu aproveitamento no país⁵. Afirmou-se ali que: “comparado à maioria dos países (em especial aos Estados Unidos da América), o Brasil se mostra ainda muito distante de uma realidade com um mecanismo eficiente de diálogo civilizado entre Fisco e contribuinte capaz de solucionar um litígio e extinguir um crédito tributário pela via autocompositiva.”⁶

Desde então, houve mudanças significativas no ambiente institucional brasileiro, com a possibilidade concreta de criação de um sistema multiportas para a solução de controvérsias entre o Fisco e os contribuintes⁷.

A edição da Medida Provisória nº 899/19 (MP) – a chamada MP do Contribuinte Legal – constitui o mais recente e importante exemplo, pois visa à criação de nova via, de nova “porta” para resolver disputas tributárias no âmbito federal: a transação tributária.

Nos termos da exposição de motivos, a MP pretende viabilizar a autocomposição em causas de natureza tributária, com fundamento geral no artigo 171 do CTN⁸, com vistas à “redução de custos e correto tratamento dos contribuintes, sejam aqueles que já não possuem capacidade de pagamento, sejam aqueles que foram autuados”⁹.

A MP contém, a nosso ver, o modelo inicial de um regime adequado e efetivo¹⁰ de transação tributária na esfera federal: passa-se de postura de oposição e confronto para o diálogo e a negociação – o que pode ser o primeiro passo para a introdução de outros métodos alternativos de solução de controvérsias tributárias¹¹.

A despeito disso, porém, entendemos que o texto da norma demanda alguns ajustes, que podem ser feitos ao longo dos debates no Congresso Nacional¹². Cuidaremos abaixo daqueles que consideramos mais importantes neste momento.

Desde logo, porém, destaque-se que os ajustes sugeridos não afastam o mérito da iniciativa da MP.

Inicialmente, a MP parte da premissa de que a União poderá transacionar sempre que, motivadamente, embasada em juízo de oportunidade e conveniência, entender presente o interesse público – tal é o disposto no artigo 1^o, parágrafo 1^o. A premissa é a de que a Fazenda Pública terá certa margem de discricionariedade para decidir celebrar transação, tal como já dispunha o Projeto de Lei nº 5.082/2009¹³.

De nossa perspectiva, a decisão sobre a realização ou não de transação não deve ser submetida a nenhum grau de discricionariedade: uma vez presentes os requisitos fixados em lei, o contribuinte tem o direito potestativo de realizar a transação tributária, com vistas à extinção da relação jurídica tributária.

É equivocado cogitar de juízos de oportunidade e conveniência nesse caso, pois, nos exatos termos da MP, a transação será regida pelos princípios da transparência, isonomia e moralidade¹⁴. Isso pressupõe a ausência de tratamentos favorecidos e, assim, uniformidade nas escolhas que resultam na celebração do instituto.

Coisa diversa, porém, é a discricionariedade na fixação das concessões mútuas que são necessárias para a realização da transação. Ou seja, uma vez fixadas em lei as condições segundo as quais a transação é possível e admitida da perspectiva da Fazenda, poderá haver ponderação quanto ao conteúdo e resultado da transação em si, consideradas as características individuais de cada contribuinte e a situação jurídica em análise.

Sendo assim, uma primeira sugestão ao texto seria deixar claro que o juízo de conveniência e oportunidade se limita ao conteúdo da transação e não propriamente à escolha da União quanto à celebração do ato. Reitere-se: uma vez presentes os requisitos legais, tratar-se-ia de direito potestativo do contribuinte.

Outro ponto relevante se refere à aplicação dos princípios da publicidade e transparência às transações tributárias. O artigo 1º, parágrafo 2º da MP apenas enuncia a observância de tais princípios, dentre outros, sem, contudo, especificar como, na prática, eles seriam cumpridos. Especificamente do ponto de vista do tratamento isonômico entre os contribuintes, o conhecimento dos critérios de decisão aplicados a cada transação, para fins de estabelecer os limites da concessão realizada pela Fazenda Pública, é fundamental.

Por essa razão, entendemos recomendável a inclusão de dispositivo que determine a formação de um banco de dados de acesso público, via internet, que contenha os elementos fáticos de todos os casos objeto de transação tributária – resguardados, é claro, os elementos protegidos pelo sigilo – e a respectiva solução decorrente da transação. Ampla publicidade suscitaria ampla transparência, garantindo maior controle e credibilidade do instituto para fins de observância dos princípios da igualdade, da capacidade contributiva, da moralidade e da eficiência¹⁵.

Ainda no que se refere à transparência, nos termos do artigo 5^o, inciso I da MP, é possível a transação de créditos tributários já inscritos em dívida ativa, que sejam “classificados como irrecuperáveis ou de difícil recuperação, desde que inexistam indícios de esvaziamento patrimonial fraudulento”. Trata-se, como a redação da exposição de motivos deixa claro, de reduzir o estoque de tais créditos, de forma a aproximar o patamar da dívida ativa a números mais reais em termos de recuperação dos créditos.

Como é sabido, a classificação dos créditos inscritos em dívida ativa da União é efetuada em ordem decrescente de recuperabilidade, sendo que: (i) os créditos com baixa perspectiva de recuperação são incluídos na classe (rating) C; e (ii) os créditos considerados irrecuperáveis são incluídos na classe (rating) D¹⁶ – nos exatos termos do artigo 10 da Portaria MF nº 293/2017¹⁷.

A questão que se coloca em relação à transparência nesse ponto é que tal classificação é feita apenas internamente pela PGFN: o contribuinte não é notificado, nem sequer tem conhecimento prévio de que o crédito inscrito em dívida ativa que lhe diz respeito é qualificado pela PGFN como um crédito de classe (rating) C ou de classe (rating) D. A falta de transparência e publicidade é evidente.

Nos termos da exposição de motivos da MP, a disciplina da transação em matéria federal visa a assegurar o “correto tratamento dos contribuintes”, inclusive daqueles “que já não possuem capacidade de pagamento”. Desse modo, seria recomendável que a lei de conversão da MP encarregasse a PGFN de determinar a intimação prévia dos contribuintes aptos a propor a modalidade de transação tributária federal em questão.

Com essa medida, mais transações poderiam ser firmadas por iniciativa dos contribuintes – que poderiam ter sua situação fiscal regularizada – com efeito positivo na arrecadação da União.

Ainda no que concerne à transação na cobrança da dívida ativa, o artigo 5º, inciso III da MP prescreve que a transação tributária poderá abranger “o oferecimento, a substituição ou a alienação de garantias e de constrições”. Como já destacado em outra oportunidade por Tathiane Piscitelli, o dispositivo permite a confusão indevida entre transação e negócio jurídico processual¹⁸.

Para que fique clara a distinção entre transação tributária federal e negócio jurídico processual¹⁹, sugerimos que a lei de conversão da MP estabeleça que a discussão de garantia em transação tributária somente seja cabível na hipótese de tal garantia ser definida como requisito à celebração de transação que envolva desconto ou pagamento diferido do crédito tributário, com o objetivo de extinção deste. Isto evidenciaria que, ausente o objetivo de extinção do crédito tributário, o litígio que dissesse respeito apenas à definição da garantia a ser ofertada pelo contribuinte não poderia ser objeto de transação tributária federal, e sim de negócio jurídico processual.

Além dessas questões, há diversas outras que podem ser suscitadas com vistas ao aprimoramento do texto legal em debate – novação da dívida tributária, convolação da recuperação judicial em falência e transação por adesão no contencioso tributário de relevante e disseminada controvérsia jurídica são alguns exemplos.

As próximas publicações desta coluna se ocuparão de trazer críticas a tais pontos, sempre com vistas à melhoria do ambiente institucional tributário.

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Tathiane Piscitelli – Professora da FGV Direito SP e coordenadora do Núcleo de Direito Tributário da mesma instituição. Presidente da Comissão Especial de Direito Tributário da OAB/SP. Doutora e mestre em Direito pela Universidade de São Paulo.
Andréa Mascitto – Sócia da área tributária de Pinheiro Neto Advogados, Co-coordenadora do Grupo de Pesquisa “Métodos Alternativos de Resolução de Disputa em Matéria Tributária” do Núcleo de Direito Tributário da FGV Direito SP e professora da FGV Direito SP.
André Luiz Fonseca Fernandes – Aluno do Doutoramento em Direito da Universidade de Coimbra. Mestre em Direito Político e Econômico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. Especialista em Direito Tributário pela PUC/SP. Membro do Grupo de Pesquisa “Métodos Alternativos de Resolução de Disputa em Matéria Tributária” do Núcleo de Direito Tributário da FGV Direito SP. Sócio de Alcides Jorge Costa Advogados Associados.