Carlos Eduardo Gasperin
Mais de 100 países, dentre eles o Brasil, já aderiram aos instrumentos multilaterais que dão ensejo às bases para uma troca automática de informações financeiras entre si dos seus respectivos contribuintes[1], conforme dados da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Nesse novo cenário as autoridades signatárias poderão aumentar a fiscalização sobre sonegação fiscal, a evasão de divisas e outros delitos, aumentando poder de arrecadação sobre um patrimônio oculto até então.
É nessa nova realidade mundial inovadora que ganharam força os programas de voluntary disclosure: a um só tempo, possibilita-se a regularização de ativos mantidos no exterior, no geral com a extinção da punibilidade dos crimes incorridos, e conferem a oportunidade de os contribuintes se prepararem para uma nova era de compliance internacional. Como aponta a doutrina, esses programas devem (ou deveriam) funcionar como verdadeiras “transitional bridges” antes da implementação das trocas automáticas de informações[2], servindo como um ato preparatório para e incentivador de uma mudança comportamental dos cidadãos.
A dúvida que se coloca é se o Regime Especial de Regularização Cambial e Tributária (RERCT) instituído pela Lei 13.254/2016 pode servir como essa “ponte” para o novo mundo no qual o Brasil se inseriu a partir de junho de 2016 com o depósito da Convenção Multilateral para Assistência Mútua em Matéria Fiscal. A adesão aos termos da Convenção possibilita ao país receber, por requisição a partir outubro de 2016, e de forma automática a partir de 2018 (retroativo à 2017), informações financeiras de seus contribuintes advindas de outras nações signatárias.
De acordo com estudo da OCDE[3] desenvolvido com mais de 47 países que estabeleceram programas de voluntary disclosure semelhantes ao RERCT, um dos segredos para o sucesso desse tipo de regime de regularização é ser claro sobre seus objetivos e termos, especialmente quanto aos requisitos para a adesão e as consequências futuras para o contribuinte que voluntariamente entregar toda informação de seu patrimônio mantido no exterior. Isso, sob pena de as incertezas prejudicarem os resultados esperados com o próprio programa – inclusive os de arrecadatórios.
Nesse ponto, ao que nos parece, andou mal a legislação nacional. De início, a Lei 13.254/2016, ao anistiar apenas as condutas havidas até 31/12/2014, criou um limbo quanto as demais ações perpetradas por contribuintes a partir de então. Qual o incentivo se dá a um contribuinte que cometeu evasão fiscal antes e depois daquele marco temporal para expor suas condutas às autoridades brasileiras? Uma vez declarado seu padrão de ação, os crimes havidos até 31/12/2014 estarão anistiados, porém a fiscalização terá todas as informações necessárias para perquirir e processá-lo pelas condutas posteriores, ainda mais após a entrada em vigor dos novos sistemas de troca de informações a partir de outubro de 2016. Seria isso possível?
Além disso, há a celeuma inesgotável dos bens consumidos total ou parcialmente até 31/12/2014 sobre os quais a Receita Federal exige o pagamento do imposto incidente sobre o saldo total (ainda que imaginário) para garantir o benefício penal ao contribuinte. Não se sabe ao certo qual o valor declarar, a partir de que período pretérito deve o contribuinte declarar (prazo da decadência tributária? da prescrição penal?) e se eventuais erros na declaração poderão ensejar o cancelamento do esquecimento penal ofertado e a instauração de um processo crime.
Essas inúmeras dúvidas (inclusive a constitucionalidade ou não do próprio programa, questionada no Supremo Tribunal Federal) criam um clima de insegurança e desconfiança entre os contribuintes que podem superar os custos advindos das consequências futuras de não adesão, fazendo com que os objetivos almejados pelo legislador sejam mitigados[4]. Da forma como posta, a Lei 13.254/2016 parece mais um convite para que o contribuinte atravesse uma ponte no escuro sabendo como nela entrará, mas não tendo confiança de como dela sairá.
Como alternativa, a legislação nacional poderia ter se espelhado, por exemplo, no programa de regularização instituído pela Colômbia, no bojo de uma reforma tributária operada através da Ley 1.739/2014, que criou o chamado Impuesto Complementario de Normalización Tributaria. Segundo essa sistemática, os contribuintes tem a faculdade de escolher entre regularizar seus ativos mantidos no exterior ou passivos fictícios lá declarados existentes em janeiro de 2015, ou em janeiro de 2016, ou em janeiro de 2017 (data essa em que passa a vigorar a troca de informações automáticas na Colômbia). Se a regularização tiver se dado em 2015, paga-se um imposto de 10% sobre o valor total dos bens, se em 2016, 11,5% e se for feita em 2017, 13%. Desse modo, eliminam-se as dúvidas quanto os períodos futuros, especialmente os abarcados pela troca de informações, e referente aos bens consumidos anteriormente. Ao que tudo indica, o programa colombiano tem tido consideráveis retornos de aceitação e arrecadação com mais de três mil adesões até maio de 2016[5].
Em que pese a resistência do governo brasileiro, ainda há tempo para que se promovam alterações na lei e nas interpretações oficiais respectivas, sempre com a garantia de eventual reversão de prejuízos aos contribuintes que já aderiram. Trata-se de assegurar que seus termos e objetivos fiquem claros o bastante para evitar o fracasso do programa de regularização instituído e evitar que a adesão ao RERCT não represente um salto no escuro sobre uma ponte falha e insegura. A ausência dos esclarecimentos necessários trará prejuízos também ao Erário, que não só deixará de arrecadar no curto prazo o montante esperado, como, também, terá problemas com a arrecadação no longo prazo, a qual se tornará mais custosa e lenta, pois dependente da implementação de processos judiciais/administrativos de resultados incertos ante aos meandros da processualística nacional.
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[1] Cf. http://www.oecd.org/tax/automatic-exchange/commitment-and-monitoring-process/AEOI-commitments.pdf
[2] Sobre o tema cf.:URINOV, Vokhidjon. Tax Amnesties as a Transitional Bridge to Automatic Exchange of Information. BUletin for Internacional Taxation, v. 69. N. 03. Amsterdam: IBFD, 2015.
[3] http://www.oecd.org/ctp/exchange-of-tax-information/44893002.pdf
[4] Apesar de os custos da não adesão aparentemente parecerem altos do ponto de vista de uma análise econômica (já que, em tese, haverá uma maior probabilidade do contribuinte ser pego no futuro e lhe serem aplicadas consequências ainda maiores) a literatura especializada aponta que os motivos para a prática da sonegação/evasão vão além de um olhar econômico de custo-benefício, passando, também, por questões sociais, políticas e ideológicas que se agravam quando se está diante de um sistema tributário complexo inserto num ambiente político desacreditado. (cf. MARTINEZ, Leo P. Federal Tax Amnesty: crime and punishment.10 Va. Tax Rev.. 535 (1991). p. 580/582. Disponível em: <http://repository.uchastings.edu/faculty_scholarship/473>
[5] Conforme dados divulgados pela Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia. Disponível em < http://www.dian.gov.co/descargas/EscritosComunicados/2016/105_Comunicado_de_prensa_10062016.pdf>;