Pauta Fiscal

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A aplicação da LINDB aos processos em trâmite no CARF

Parece-nos que o legislador quis dar contornos mais claros à segurança jurídica

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Foto: Ministério da Fazenda

Quem chega ao prédio do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF), em Brasília, depara-se com um mapa estratégico1 que está fixado na recepção. “Contribuir para a segurança jurídica na área tributária” é o objetivo que encabeça o documento. E, de fato, não haveria de ser diferente, já que a segurança jurídica é um princípio constitucional implícito. O propósito deste artigo, então, é analisar o papel da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro2 (LINDB) na consecução deste objetivo do órgão paritário de julgamentos do Ministério da Fazenda.

No primeiro semestre de 2018, a LINDB foi alterada, e passou a prever que a revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas.

Em sua nova redação, o artigo 24 da LINDB estabelece que por “orientações gerais” deve-se considerar as interpretações e especificações contidas em atos públicos de caráter geral ou em jurisprudência judicial ou administrativa majoritária, e ainda as adotadas por prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento público.

As reflexões decorrentes da alteração legislativa em análise são de grande valia, na medida em que podem contribuir com o aperfeiçoamento do processo administrativo federal, sobretudo no contexto pós-Zelotes, já que, tem-se observado uma alteração da jurisprudência administrativa predominante em relação a matérias controversas, como decorrência da grande mudança verificada em sua composição.

É óbvio que é possível a ocorrência de mudança na jurisprudência, sobretudo em virtude da ocorrência de determinadas circunstâncias. Tais circunstâncias foram muito bem descritas no voto proferido pela Ministra Rosa Weber no HC nº 152.752/PR. A aplicação da LINDB no processo administrativo, no entanto, é medida que confere estabilidade e coerência à interpretação da legislação tributária, em total consonância com o disposto no artigo 926 do Código de Processo Civil (CPC), que se aplica subsidiariamente ao processo administrativo federal, de modo que a orientação jurisprudencial dos tribunais não seja uma metamorfose ambulante.

Conforme pondera Teresa Arruda Alvim, o respeito aos precedentes, mesmo no ambiente de civil law, é cabível e está embasado nos princípios da legalidade e da igualdade, ambos basilares do Estado de Direito, e que permitem, em última análise, que a sociedade conheça as regras do jogo, antes de começar a jogar3. Nossa análise se assenta, então, na premissa de que o processo administrativo comporta a vinculação da administração a precedentes4.

Mesmo antes da alteração da LINDB, o sistema tributário já protegia o sujeito passivo guiado pela orientação da própria Administração Pública, que não pode venire contra factum proprium. O artigo 76, II, “a”, da Lei nº 4.502/64, por exemplo, exime do pagamento de multa o sujeito passivo que age em conformidade orientação jurisprudencial constante de decisão de última instância proferida em processo tributário. De forma semelhante, o artigo 100, parágrafo único, do Código Tributário Nacional (CTN), exime de multa quem age orientado por normas complementares.

Parece-nos, no entanto, que o legislador, ao promover a alteração da LINDB, quis dar contornos mais claros à segurança jurídica. Na perspectiva do processo tributário, a aplicação da LINDB preserva o sujeito passivo contra o lançamento de ofício fundado em mudança da interpretação conferida pela Administração Pública à legislação tributária, e não apenas em relação às penalidades. E isso se dá em relação à jurisprudência dominante, aos processos de consulta, aos pareceres normativos e demais atos que se prestem a elucidar o conteúdo das normas fiscais.

Nesse espectro, para fins de aplicação da LINDB no processo administrativo federal, o ato administrativo a ser revisado, em princípio, é o ato jurídico praticado pelo sujeito passivo, já que é justamente este último o protegido pelas orientações gerais da Administração Pública. Ainda assim, em caso de desvio por parte da autoridade competente para realizar o lançamento, cabe à autoridade julgadora, enquanto revisora do ato de lançamento, aplicar a LINDB, na hipótese de o caso concreto se amoldar à norma, isto é: caso reste comprovado que os atos do sujeito passivo foram influenciados pela Administração Pública.

De forma semelhante, a LINDB deve ser prontamente utilizada nos casos que comportam a sua aplicação, a fim de que os respectivos julgamentos sejam balizados pela orientação da própria Administração Pública ao tempo da prática dos atos em discussão, justamente para que o espírito protetivo da norma seja atingido e, com isso, não seja ferida a confiança legítima.

A LINDB é um valioso instrumento para garantir lealdade no processo administrativo federal, em prol da segurança jurídica, que é também um valor tutelado pelo CARF. No âmbito do processo administrativo fiscal, portanto, a aplicação da LINDB é mandatória, a fim de que o CARF possa justamente realizar de modo concreto o objetivo expresso contido em seu mapa estratégico, no sentido de conferir e, em última análise, contribuir para a segurança jurídica na área tributária.

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1 Disponível também em <https://idg.carf.fazenda.gov.br/acesso-a-informacao/institucional/mapa-estrategico/pe-2016_2019.jpg>.

2 Decreto-lei nº 4.657/42. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/CCivil_03/Decreto-Lei/Del4657compilado.htm>.

3 Cf. ALVIM, Teresa Arruda. “Precedentes e Evolução do Direito”. In: ALVIM, Teresa Arruda (Org). “Direito Jurisprudencial”. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2012, pp. 31-32.

4 No âmbito do próprio processo administrativo federal, há outros que confirmam essa possibilidade. O mais recente deles é da Portaria MF nº 277, de 7 de junho de 2018, que atribuiu a diversas súmulas do CARF efeito vinculante em relação a toda Administração Tributária Federal. Além disso, o artigo 62, do Anexo II, do Regimento Interno do CARF, aprovado pela Portaria MF nº 343/15, dialoga com o sistema de precedentes no Código de Processo Civil de 2015 (CPC).


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