O mundo fora dos autos

O Mundo Fora dos Autos

Imunidade de palavra e cassação de parlamentar nos EUA

No Congresso norte-americano, imunidade é muito mais restrita do que no Brasil

Plenário da Câmara dos Representantes. Official White House. Foto: Lawrence Jackson/ wikimedia commons

Na semana que passou, o surto de alucinação autoritária e as declarações aberrantes do deputado Eduardo Bolsonaro despertaram respostas imediatas da sociedade brasileira e de suas instituições. O ex-futuro embaixador, na sua já proverbial infantilidade argumentativa, não percebeu ainda que inexiste espaço para soluções antidemocráticas em nosso atual estágio de desenvolvimento político e econômico.

Reagindo às suas ameaças contra o estado democrático de direito, um grupo de parlamentares apresentou um pedido de cassação do mandato de Eduardo Bolsonaro perante a Comissão de Ética da Câmara dos Deputados, pois, segundo eles, o filho do Presidente, ao defender um novo AI-5, teria incorrido em quebra de decoro parlamentar nos termos do art. 55, inc. II. da Constituição, o que poderá motivar, como medida mais extrema, a perda do mandato, caso esta sanção venha a ser aprovada em plenário.

No dia seguinte, prontamente, Eduardo Bolsonaro passou a se defender, alegando que, independente do mérito da sua manifestação, estaria protegido pela imunidade parlamentar, que lhe asseguraria liberdade absoluta no uso da palavra durante o seu mandato.

É fato que, em geral, o STF tem dado interpretação bastante alargada ao artigo 53, caput, da Constituição, entendendo que toda manifestação parlamentar, independentemente de seu conteúdo, em qualquer local e momento, estaria protegida pela cláusula constitucional de imunidade. Essa interpretação, longe de ser evidente nos limites semânticos da norma constitucional, está um tanto dissociada das origens do instituto nos países de Common Law, de onde o importamos, como nos revela o Direito Comparado.

A concepção de imunidade parlamentar surgiu no constitucionalismo inglês, sendo restrita à imunidade civil pelo uso da palavra dentro dos recintos do parlamento. No direito inglês, não há imunidade parlamentar criminal de qualquer espécie. Nos Estados Unidos, embora a Constituição da Filadélfia tenha recepcionado o instituto do direito inglês, a imunidade foi ampliada, prevendo-se, com algumas exceções, a impossibilidade de prisão durante a participação em sessões ou em trânsito para a casa a legislativa (ou logo após a sua realização), como também a imunidade de palavra pronunciada no recinto de qualquer das duas casas do Congresso.

No entanto, como se verá, a imunidade parlamentar nos EUA, embora mais ampla do que a inglesa, é muito mais restrita do que o instituto correlato do Direito brasileiro, especialmente pela leitura que dele tem feito o STF.

Eis o texto do art. I, seção 6, inciso I, da Constituição norte-americana, na tradução clássica de Leda Boechat Rodrigues:

“Os Senadores e Deputados receberão remuneração pelos seus serviços a ser fixada em lei e paga pelo Tesouro dos Estados Unidos. Durante as sessões e na ida e regresso delas não poderão ser presos, salvo por motivo de traição, crime comum ou perturbação da ordem pública. E não poderão ser interrogados em lugar algum pelos discursos proferidos e debates travados em qualquer das Câmaras”.

O texto constitucional sobre imunidade parlamentar, no entanto, deve, em obediência ao princípio da unidade, ser lido em harmonia com o dispositivo a respeito do bom comportamento dos parlamentares como condição para a permanência em cada uma das casas e que está disciplinado, de forma um tanto vaga (como é comum na Constituição americana), no Artigo II, Seção V, inciso II:

“Cada uma das Câmaras é competente para organizar o seu regimento interno, punir seus membros em virtude de procedimento irregular e, com a concordância de dois terços dos votos, expulsar um membro.”

Como se pode perceber, há um potencial conflito entre a imunidade de palavra assegurada aos parlamentares e a possibilidade de punição aos membros do parlamento pelos próprios pares, especialmente em razão da subjetividade do conceito de decoro no direito americano (“procedimento irregular”).

Dada a latitude do texto normativo, parece evidente que o “procedimento irregular” poderia, em tese, abranger até mesmo pronunciamentos em princípio protegidos pela imunidade de palavra: não seria razoável, por exemplo, admitir-se a conduta de um congressista que da tribuna ameaçasse de morte um colega ou mesmo o membro de outro poder, invocando para tanto aquela salvaguarda para manter a integridade de seu mandato.

A jurisprudência da Suprema Corte dos EUA relativamente a essa matéria espelha exatamente esse tensionamento entre a imunidade de palavra assegurada aos parlamentares e a possibilidade de sua responsabilização, inclusive com perda do mandato, por atos que sejam incompatíveis com o decoro parlamentar, incluídos nesta categoria eventuais pronunciamentos que possam ser considerados inconciliáveis com a dignidade do cargo, que sejam afrontosos a terceiros ou que representem o cometimento de um crime.

Especialmente porque, como visto, contrariamente ao direito brasileiro, há uma tendência de restringir a imunidade de discurso apenas às manifestações que estejam diretamente relacionadas às atividades parlamentares, dentro das casas legislativas.

Assim, embora como regra geral a Suprema Corte afirme que a prerrogativa da imunidade de palavra “deve ser interpretada de forma abrangente para assegurar os seus propósitos” (Eastland v. United States Servicemen’s Fund, 421 U.S. 491 (1975)), ela também fixou a premissa de que tal garantia “não deve se estender além do que é necessário para preservar a integridade do processo legislativo” (United States v. Brewster, 408 U.S. 501 (1972)).

O caso Brewster é interessante porque nesta hipótese um senador do Congresso dos EUA foi processado criminalmente por prometer votar uma lei em troca de suborno e em sua defesa alegou que suas palavras dirigidas a um lobista estariam protegidas pela prerrogativa da imunidade de palavra. A opinião foi redigida pelo então presidente do tribunal constitucional, o Justice Warren E. Burger, para quem aceitar propina “não é parte do processo legislativo”. Essa decisão foi reiterada em outro caso, United States v. Helstoski, 422 U.S. 477 (1979).

Ou seja, adotou a Corte nestes julgamentos uma clara orientação no sentido de que a imunidade parlamentar não é um privilégio absoluto dos membros do Legislativo, sendo passível de restrição em face de outros elementos constitucionais.

Outro importante julgado ocorreu no caso Gravel v. United States, 408 U.S. 606 (1972), considerado por muitos constitucionalistas americanos como o mais importante precedente na questão da imunidade de palavra assegurada aos membros do Congresso.

Neste julgamento, a Corte reafirmou o princípio de que nem todos os atos oficiais praticados por legisladores estão protegidos pela prerrogativa da imunidade de palavra, uma vez que esta somente se aplica a matérias que são “parte integral dos processos de deliberação e comunicação nos quais os membros participam, em comitês e plenário, que digam respeito a apreciação, aprovação ou rejeição de proposições legislativas ou a respeito de matérias que a Constituição atribui a cada uma das Casas”.

O caso Gravel estava relacionado ao famoso episódio dos “Papéis do Pentágono”, no qual um servidor público federal divulgou para a imprensa relatório ultrassecreto relativo à Guerra do Vietnã, fato que em si também levaria a um dos julgamentos mais famosos da Suprema Corte dos EUA, New York Times v. United States 403 U.S. 713 (1971), o qual foi comentado por mim em outra coluna. Mike Gravel era Senador do Partido Democrata pelo Alaska e também teve acesso aos “Papéis do Pentágono”. Em 29 de junho de 1971, este parlamentar leu muitos trechos do documento perante um subcomitê por ele mesmo convocado e requereu que a integralidade do texto fosse registrado como discurso parlamentar.

Logo em seguida, ele encaminhou o seu “discurso parlamentar” (que nada mais era do que os próprios Papéis do Pentágono) para ser publicado pela Beacon Press, uma editora sem fins lucrativos. Gravel tentou sobrestar um processo criminal que apurava a responsabilidade pela publicação de documentos federais ultrassecretos, alegando que o material estava protegido pela cláusula da imunidade de palavra.

A Suprema Corte, por cinco votos a quatro, rejeitou a tese, asseverando que a publicação privada patrocinado pelo senador Gravel, com a cooperação da Beacon Press, não era essencial às deliberações do Senado; nem tampouco o questionamento desta publicação privada ameaçava a integridade ou a independência do Senado por expor indevidamente suas deliberações à interferência do executivo”. A referência ao Executivo se deve ao fato de que a persecução criminal nos EUA é da alçada deste poder.

A jurisprudência da Suprema Corte dos EUA na matéria, do ponto de vista de sua limitação a atos legislativos estritos e realizados dentro do Congresso, não pode ser integralmente invocada, como direito comparado, aos casos que o STF tem enfrentado a respeito da imunidade parlamentar, já que nosso direito constitucional positivo não a restringe a atos típicos da atividade legislativa ou àqueles ocorridos dentro do parlamento (conforme artigo 53 da Constituição).

Todavia, a concepção de que a imunidade parlamentar não é uma prerrogativa absoluta, permitindo o acobertamento de atos ilegais ou contrários à própria essência da atividade parlamentar, essa sim é perfeitamente válida para nosso direito constitucional.

Sobretudo porque o art. 53 da nossa Carta assegura a imunidade para fins de responsabilização “civil e penal”, mas não política, pois qualquer congressista está sujeito a julgamento pelos seus pares, inclusive por suas palavras. Afinal, não faz o menor sentido que um parlamentar, a pretexto de exercer a imunidade de palavra, pregue e advogue abertamente contra a Constituição democrática que lhe garante esse direito.


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