Controle Público

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O que o TCU tem a dizer sobre acordos administrativos?

Tribunal de Contas aceita acordo administrativo trocando multa por investimento

TCU. Divulgação

Em 26 de julho, em meu artigo TCU contra acordos em infraestrutura, tratei da suspensão, pelo TCU, do TAC entre ANATEL e Telefônica. A figura do acordo estava em risco. Depois, o Plenário se manifestou em definitivo e, contrariando sua unidade técnica, aceitou o TAC da Telefônica (Acórdão n.º 2.121/2017). O acórdão é paradigmático e confere sinal verde aos acordos substitutivos de sanção no âmbito da Administração Pública.

Mas o que o TCU tem a dizer sobre acordos administrativos?

Há uma primeira ordem de argumentos que se aproveita para acordos administrativos em geral, ainda que o TCU se valha da locução “TAC”: o TCU reconhece na Lei da Ação Civil Pública permissivo genérico à celebração de acordos administrativos (art. 5º, §6º). Não há necessidade de lei específica ou de decreto. Regulamento editado pela instituição é suficiente. Mas o TCU não se posiciona sobre o mínimo regulamentar.

Ele entende que acordos administrativos têm “natureza negocial, bilateral, de contorno quase contratual-administrativo”, mas não vai além. Já o STJ (REsp 802.060/2009) e o Ministério Público (Resolução 179/2017) se referem aos acordos administrativos como negócios jurídicos, o que viabilizaria a aplicação subsidiária dos preceitos sobre negócio jurídico do Código Civil.

Especificamente quanto aos acordos substitutivos de sanção, o TCU aceitou a substituição de um conjunto de processos de multa por um único TAC com compromissos de ajustamento e de investimento, cuja celebração importa em arquivamento dos processos. Para o TCU, esse arquivamento não é ilegal.

O TCU afastou o argumento de que o TAC importa em renúncia das receitas de multa, que apenas são constituídas após a coisa julgada administrativa. Outro ponto importante diz respeito à extensão do controle: “(…) a decisão sobre os critérios de escolha dos municípios que receberão os investimentos é matéria que escapa ao controle de legalidade realizado pelo Tribunal”.

O TCU reconhece que trocar multas que nunca serão recolhidas por investimentos certos é um bom negócio. Todavia, defende sua competência para controlar acordos quanto a bens e recursos públicos considerando a “materialidade, relevância e risco” a serem apurados.

O acórdão acena para um controle amplo sobre a consensualidade administrativa, mas o controle no caso concreto foi mais contido, pela seriedade e qualidade da instrução processual. Acordos administrativos são atividades-fim, cabendo ao TCU apenas controlar a regularidade do processo de tomada da decisão consensual. Isso foi feito no caso do TAC da Telefônica, em que o TCU avaliou o cumprimento das etapas processuais e a suficiência da motivação. O controle contido, focado no processo administrativo, preserva o plano do acordo quanto aos compromissos negociados e aos objetivos que serão alcançados com a realização dos investimentos programados.


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