Gabriela Duque
Não são poucos os desafios enfrentados pelo julgador ao realizar a dosimetria na imposição de sanções. O §2º do art. 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) ajuda a endereçar o problema ao orientar o aplicador do direito a considerar o contexto (natureza e gravidade da infração, danos dela originados, agravantes, atenuantes e antecedentes do agente) na decisão sobre a aplicação de pena[1].
Desde que introduzido na LINDB, em 2018, observa-se referência expressa ao art. 22 em decisões do TCU, especialmente em julgados que aplicam a multa do artigo 57 da Lei n° 8.443/1992 aos responsáveis por causar danos ao erário.
A 2ª Câmara do Tribunal parece utilizar um mesmo padrão de fundamentação ao aplicar a regra[2]. Inicia pela classificação da gravidade da conduta, registra a ocorrência de dano, os antecedentes do(s) agente(s) e fixa o valor da multa (em percentual do dano). O trecho adiante ilustra bem essa linha decisória: “tem-se que a irregularidade referente à omissão no dever de prestar contas configura conduta grave, capaz de gerar a presunção de prejuízo ao erário no valor total captado. Por outro lado, observa-se que os responsáveis não figuram nos registros do Cadirreg (sistema deste Tribunal para cadastro de contas julgadas irregulares), nem há outros processos no TCU em que figurem como responsáveis. Assim, após sopesar agravantes e atenuantes, o montante das multas deve ficar em patamar próximo a 40% do valor atualizado do débito, dividido entre a empresa e o sócio-administrador” (Acórdão 1.460/2020).
A fundamentação segue um esquema lógico. A conclusão parece ser deduzida diretamente de um conjunto de premissas[3], as quais, contudo, não têm sua procedência demonstrada na motivação.
Não é dito porque a infração foi considerada grave. Tal maneira de fundamentar as decisões pode fazer com que o Tribunal deixe de cumprir, na prática, com o comando central do §2º do art. 22 da LINDB.
Para que a LINDB seja atendida, não parece suficiente qualificar determinada conduta como grave, a fim de se decidir pela aplicação de multa em determinado valor. Cabe ao julgador explicar as razões da gravidade atribuída à conduta. Do contrário, haverá o risco de sanções serem aplicadas a partir de juízos de valor não revelados, pressupostos[4]. Seria uma maneira de contornar o dever de a autoridade definir sanções a partir das peculiaridades do caso concreto — as quais, claro, precisam ser explicitadas.
Ainda é cedo para diagnósticos definitivos acerca da aplicação do art. 22 da LINDB. É importante observar o caminho que será trilhado pelo TCU no futuro.
[1]Sobre o tema veja JORDÃO, Eduardo. Art. 22 da LINDB. Acabou o romance: reforço ao pragmatismo no direito público brasileiro. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, Edição Especial: Direito Público na Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro – LINDB (Lei nº 13.655/2018), p. 63-92, nov. 2018.
[2]Nesse sentido confira os Acórdãos nº.s 1461/2020, 1460/2020, 640/2020; 8.470/2021, 8.380/2020; 1.089/2020; 834/2020, 833-2020, 1088/2020, 640/2020, 5.316/2020, 12.705/2019; 12.698/2019; 3.490/2019, todos da Segunda Câmara.
[4] É o que parece ter ocorrido nos seguintes casos concretos: “irregularidade referente à falha quanto ao dever de prestar contas atribuída ao Sr. Ítalo do Amaral configura conduta grave” (Acórdão 8.470/2021- Segunda Câmara); “a irregularidade referente à falha quanto ao dever de prestar contas atribuída ao Sr. Paulo Cesar configura conduta grave” (Acórdão 8.380/2021 – Segunda Câmara); “irregularidades relativas à inexecução do objeto e à ausência da prestação de contas a justificar o nexo de causalidade entre os recursos captados e as despesas realizadas configuram condutas graves (Acórdão nº 1.089/2020- Segunda Câmara); “omissão no dever de prestar contas configura conduta grave, capaz de gerar a presunção de prejuízo ao erário no valor total captado (Acórdão nº. 834/2020-Segunda Câmara).