Contraditório

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Os novos rumos da cobrança da dívida ativa da União

Portaria PGFN nº 33/2018 tem provocado intensos debates no meio jurídico. O que muda?

Imagem: Pixabay

A Portaria PGFN n.º 33/2018 regulamenta os artigos 20-B e 20-C da Lei 10.522/02, incluídos pela Lei 13.606/2018, que tratam do ajuizamento seletivo e dos novos meios de cobrança administrativa: registro da dívida nos bancos de dados de proteção ao crédito e averbação pré-executória. O acréscimo dos artigos logo após o art. 201 da Lei 10.522/02 não foi sem razão. Trata-se de uma nova compreensão institucional do custo-benefício da cobrança executiva, originalmente limitado à fixação de um limite de ajuizamento baseado no custo da movimentação da máquina pública2.

O ajuizamento seletivo condiciona a propositura da execução fiscal à verificação de indícios de bens, direitos ou atividade econômica dos devedores ou corresponsáveis, úteis à satisfação do débito. Esse condicionamento permite que o custo da cobrança executiva deixe de ser pensado em hipótese e passa a ser aferido diante de dados concretos (indícios). Em outras palavras, a verificação da utilidade da execução fiscal está atrelada à existência de chances concretas de satisfação do crédito exequendo. Pensar diversamente é ir na contramão dos estudos que demonstram o baixo grau de recuperabilidade do crédito ajuizado decorrente da dificuldade de localização de bens úteis à satisfação do crédito e, não raro, do próprio devedor executado.

A nova Portaria apenas constatou o que todos já sabiam: a eficácia do modelo de cobrança executiva concebido na década de 80 pela Lei de Execução Fiscal está limitada a uma parcela de créditos e devedores. O que fazer diante do vazio deixado pelo arquivamento em massa3 e, tão logo, pelo ajuizamento seletivo das novas execuções fiscais? O espaço precisa ser ocupado com novas estratégias de cobrança, e foi nesse sentido que a Procuradoria deu um passo à frente.

Pois bem, infrutífera a busca por indícios de bens, direitos ou atividade econômica dos devedores ou corresponsáveis, a cobrança judicial é deslocada para os novos instrumentos de cobrança administrativa, juntamente com todos os riscos que essa mudança comporta, especialmente os que decorrem da não interrupção do prazo de prescrição. Ao abrir mão do principal meio de interrupção da prescrição em busca de uma atuação célere e eficaz, a Procuradoria dá sinais claros de que, apesar de arriscada, a mudança é necessária.

Nessa perspectiva, a previsão do art. 3º da Portaria resgata dispositivo da Lei Orgânica da PGFN (Decreto-Lei n.º 147/1967) que estipula o prazo de noventa dias para que os órgãos de constituição dos créditos públicos federais promovam a sua remessa para inscrição e cobrança, tão logo estejam definitivamente constituídos. Tal previsão tem por clara finalidade racionalizar a fase administrativa de cobrança mediante concentração de esforços, partindo da premissa de que as fraudes e delapidações de patrimônio proliferam-se justamente durante o período que imediatamente antecede a inscrição em dívida ativa da União. Estudos realizados pelo Ministério da Fazenda demonstram que as chances de recuperação do crédito inscrito em DAU são inversamente proporcionais ao tempo transcorrido entre a constituição definitiva e a sua inscrição em DAU. Por essa razão, o trabalho conjunto com a Receita Federal se mostrará indispensável para o sucesso do novo modelo.

A Portaria é bem-sucedida na delimitação da dinâmica entre Procuradoria da Fazenda, Receita Federal e demais órgãos de origem e os contribuintes. Mas o protagonismo pertence mesmo aos últimos. Compete-lhes escolher uma dentre as quatro ações previstas no art. 6º da Portaria: pagamento, parcelamento, oferta antecipada de garantia em execução fiscal e apresentação de Pedido de Revisão de Dívida Inscrita – PRDI. Apenas em caso de inércia ou indeferimento da garantia ou do pedido de revisão é que a Procuradoria adotará as medidas previstas no artigo 7º, que nada mais é que um compilado de todas as medidas extrajudiciais de cobrança, já previstas em textos esparsos e no recém-editado art. 20-B da Lei 10.522/02.

Observe-se que tanto a possibilidade de oferecer antecipadamente um bem em garantia ao crédito inscrito quanto a possibilidade de requerer a sua revisão administrativa já eram direitos assegurados pelo ordenamento vigente antes da edição da Portaria. A inovação não está nas novas nomenclaturas, mas na ampliação das garantias processuais a elas correlatas.

Tanto a oferta antecipada de garantia quanto o PRDI têm a aptidão para suspender a prática dos atos descritos no art. 7º da referida Portaria (o que não é sinônimo de suspensão de exigibilidade). Além disso, inova-se ao dispor sobre prazos para análise pelo Procurador (enxutos, diga-se de passagem) e ao prever expressamente os fundamentos nos quais a Procuradoria pode se basear para indeferir o pleito do contribuinte.

Os direitos ao contraditório e à ampla defesa restam fortalecidos com os procedimentos descritos nos artigos 11, 17 e 25 a 28 da Portaria. Inovadora é ainda a previsão de protocolo através do atendimento virtual e-CAC, evitando o deslocamento presencial de contribuintes e advogados às unidades de atendimento integrado da PGFN/RFB e proporcionando uma redução do tempo de análise.

Além das garantias processuais, em relação à oferta antecipada de garantia, veja-se que a nova Portaria ampliou, relativamente ao entendimento jurisprudencial consolidado no REsp 1123669, julgado em Repetitivo, o universo de bens passíveis de oferta ao inserir um item genérico (quaisquer outros bens ou direitos sujeitos a registro público, passíveis de arresto ou penhora, observada a ordem de preferência estipulada no art. 11 da Lei n.º 6.830/80). A regulamentação da garantia administrativa atende a um velho anseio dos contribuintes: medidas extrajudiciais de regularização de débitos para fins de renovação da certidão de regularidade fiscal. Não são raros os contribuintes que ajuízam ações cautelares e, antes mesmo do provimento judicial, protocolam requerimento administrativo para antecipação da análise e expedição de CPEN.

Se o contribuinte não lançar mão de nenhuma dessas alternativas, a cobrança prossegue e caberá a Procuradoria escolher, dentre as opções do art. 7º, aquelas que melhor se adequem ao perfil do devedor.

Note-se que a Portaria não adentra na questão do tratamento a ser dado aos litigantes de má-fé, a exemplo daqueles que formulam demandas reiteradas e infundadas ou protelam demasiadamente a análise do seu pedido, alterando a verdade dos fatos ou invocando argumentos sabidamente descabidos ou inconsistentes. Muito pelo contrário: o “poderá” do caput art. 7º deixa subentendido que as ações devem ser proporcionais ao valor e ao grau de recuperabilidade do débito, sempre considerando a figura e o perfil de cada devedor. Ao devedor contumaz cabe apenas o rigor das leis, materializado na aplicação personalizada do rol de medidas do art. 7º.

A averbação pré-executória é, portanto, a última ratio do modelo proposto, voltada à prevenção do cometimento de fraudes contra terceiros de boa-fé e à concretização da presunção de que trata o art. 185 do Código Tributário Nacional. Ela é resultado de uma busca crescente por instrumentos de identificação e tratamento rigoroso para os contribuintes que intentam lesar ou fraudar o erário.

Todos esses compromissos recém-assumidos demonstram uma postura responsável e altiva da Procuradoria da Fazenda Nacional perante sua missão constitucional, insculpida no art. 131, §3º, da Constituição Federal. Pela primeira vez em anos, a inovação é ato de governança da Instituição, cabendo-lhe colher os frutos e arcar com as responsabilidades inerentes à tomada de uma decisão desse porte.

Em matéria de responsabilidades, o grande desafio a ser enfrentado diz respeito à operacionalização desses instrumentos, todos muito desconectados com a ultrapassada realidade de cobrança analógica, gradativamente substituída. Para tanto, serão necessárias ações voltadas à transparência da relação fisco-contribuinte (a exemplo da divulgação das listas de dispensa de contestar e recorrer no sítio da PGFN na internet e do recém-lançado Canal de Denúncias Patrimoniais – CDP) e à melhoria dos canais de comunicação com o advogado, nos termos do que assegura o art. 37, XIV, da Lei 12.327/174.

 

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1 Art. 20. Serão arquivados, sem baixa na distribuição, mediante requerimento do Procurador da Fazenda Nacional, os autos das execuções fiscais de débitos inscritos como Dívida Ativa da União pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional ou por ela cobrados, de valor consolidado igual ou inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais).

2 Atualmente, o limite de ajuizamento da execução é de vinte mil reais, conforme disposto no art. 1º da Portaria MF n.º 75/2012.

3 A Portaria PGFN n.º 396/2016, que regulamentou o Regime Diferenciado de Cobrança de Créditos – RDCC, determinou a suspensão das execuções fiscais não garantidas com valor inferior a um milhão de reais.

4 Lei 12.327/17, art. 37. Respeitadas as atribuições próprias de cada um dos cargos de que trata este Capítulo, compete a seus ocupantes: […] XIV – atender cidadãos e advogados em audiência para tratar de processos sob sua responsabilidade.


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