Contraditório

Direito Tributário

Aspectos legitimadores do ajuizamento seletivo da ação de execução fiscal

Espera-se que a sociedade receba com otimismo este novo paradigma da cobrança da Dívida Ativa da União

Imagem: Pixabay

Dentre as inovações trazidas pela Lei nº 13.606, de 09 de janeiro de 2018, o condicionamento da propositura da ação de execução fiscal, que se convencionou a denominar como ajuizamento seletivo da execução fiscal, é aquela que causou maior repercussão no meio acadêmico.

Para melhor fixação do assunto, transcreve-se o dispositivo legal que constitui o cerne do presente estudo, inserido na Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002:

Art. 20-C. A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional poderá condicionar o ajuizamento de execuções fiscais à verificação de indícios de bens, direitos ou atividade econômica dos devedores ou corresponsáveis, desde que úteis à satisfação integral ou parcial dos débitos a serem executados.

Parágrafo único. Compete ao Procurador-Geral da Fazenda Nacional definir os limites, critérios e parâmetros para o ajuizamento da ação de que trata o caput deste artigo, observados os critérios de racionalidade, economicidade e eficiência.

Em essência, o preceito legal estabelece que a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) poderá eleger a perspectiva de recuperação integral ou parcial do débito inscrito em Dívida Ativa da União como elemento determinante para a propositura da ação de execução fiscal.

É certo que uma leitura precipitada do art. 20-C da Lei nº 10.522/2002 conduz à conclusão de que a PGFN estaria abdicando da cobrança dos valores inscritos em Dívida Ativa da União. No entanto, é induvidoso que o novo dispositivo legal não ofende o primado da indisponibilidade da obrigação tributária; na realidade, encontra fundamento sólido na finalidade dos atos administrativos e no princípio da eficiência da Administração Pública.

Segundo a doutrina brasileira, o princípio da indisponibilidade da obrigação tributária está positivado no art. 141 do Código Tributário Nacional:

Art. 141. O crédito tributário regularmente constituído somente se modifica ou extingue, ou tem sua exigibilidade suspensa ou excluída, nos casos previstos nesta Lei, fora dos quais não podem ser dispensadas, sob pena de responsabilidade funcional na forma da lei, a sua efetivação ou as respectivas garantias.

De acordo com o artigo em análise, o crédito tributário não pode ser modificado, suspenso, extinto ou excluído por qualquer hipótese que não esteja prevista pelo próprio Código Tributário Nacional (CTN). Tratam-se de situações que somente podem ser tipificadas por Lei Complementar, haja vista a reserva constitucional prescrita pelo art. 146, inciso III, alínea b, da Carta Magna de 1988.

Ocorre que a definição de critérios objetivos para a propositura da ação de execução fiscal não veicula qualquer ditame sobre a modificação, suspensão, extinção ou exclusão do crédito tributário; vale dizer, o art. 20-C da Lei nº 10.522/2002 não promove qualquer interferência nos atributos do crédito tributário.

Deveras, os elementos inerentes ao lançamento do débito inscrito em Dívida Ativa da União estão preservados (arts. 142 a 150 do CTN). É notório que o condicionamento da cobrança em juízo à identificação de informações econômico-fiscais que indiquem alguma perspectiva de satisfação do débito mediante a adoção de atos constritivos que culminem com a expropriação de bens ou direitos do devedor não tem qualquer relação com a constituição do crédito tributário.

Da mesma forma, a estipulação de indicadores da utilidade da demanda judicial não se confunde com alguma hipótese de suspensão do tributo inserta nos arts. 151 a 155 do CTN, tampouco promove a criação de uma nova situação que implique em tais efeitos.

Ora, o débito inscrito em Dívida Ativa que não foi objeto de propositura da ação de execução fiscal pelo fato de não ter algum indicativo de recuperabilidade continua a obstruir a certificação de regularidade fiscal perante a União, tanto quanto o débito que não possui garantia suficiente para a sua satisfação ou sobre o qual não paire qualquer causa de suspensão da exigibilidade elencada pelo art. 151 do CTN. Aliás, sobrevindo algum indicativo patrimonial ou de movimentação financeira, a PGFN realizará a distribuição da ação de execução fiscal, com vistas à adoção dos atos constritivos necessários para a satisfação do débito; não há óbice para isso, há somente uma avaliação de que tal medida seria precipitada diante das especificidades do devedor.

Muito menos se está diante de alguma causa de extinção do crédito tributário, porque, como demonstrado anteriormente, ele continua plenamente exigível. Para além da restrição da certificação de regularidade fiscal, o débito inscrito que não foi objeto de propositura da ação de execução fiscal dá ensejo à inclusão do devedor no Cadastro Informativo de créditos não quitados do setor público federal (Cadin)[1], ao protesto extrajudicial[2], bem ainda à recentemente criada averbação pré-executória[3], também instituída pela Lei nº 13.606/2018 mediante alteração promovida na Lei nº 10.522/2002.

Por fim, o ajuizamento seletivo não representa qualquer hipótese de exclusão do crédito tributário, porquanto não houve a renúncia ou afastamento de qualquer montante constituído definitivamente pela autoridade fiscal. Em sua totalidade, o débito está suscetível à adoção dos mecanismos de cobrança administrativa, sendo certo que o ajuizamento da ação executória dependerá da reunião de elementos que evidenciem a sua utilidade.

Destarte, o princípio da indisponibilidade da obrigação tributária está incólume, porquanto a seleção dos débitos passíveis de propositura da ação de execução fiscal não se confunde com qualquer hipótese de modificação, suspensão, extinção ou exclusão do crédito tributário, que esteja prevista pelo CTN.

Superado tal ponto, urge analisar a finalidade do ato consistente na propositura da execução fiscal.

Isto porque, atualmente, a finalidade constitui um dos pressupostos relevantes do ato administrativo. Ao tratar sobre o assunto, Celso Antônio Bandeira de Mello concluiu o seguinte:

Ou seja: cada ato tem a finalidade em vista da qual a lei o concebeu. Por isso, por via dele só se pode buscar a finalidade que lhe é correspondente, segundo o modelo legal. Com efeito, bem o disse Eduardo Garcia de Enterría, com a habitual proficiência, que “os poderes administrativos não são abstratos, utilizáveis para qualquer finalidade; são poderes funcionais, outorgados pelo ordenamento em vista de um fim específico, com o quê apartar-se do mesmo obscurece sua fonte de legitimidade”.[4]

Não é demais ressaltar que a finalidade do ato administrativo foi alçada à condição de princípio da Administração Pública, segundo os termos do artigo 02°, caput, da Lei n° 9.784, de 29 de janeiro de 1999:

Art. 2° A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

De fato, a atuação da Administração Pública deve ser conformada no contexto dos demais preceitos legais que regem o seu objeto, de tal modo que a sua finalidade seja encontrada, logrando-se, assim, a legítima prática do ato administrativo.

Por estas razões, dessume-se que a finalidade do ato administrativo está atrelada aos resultados perseguidos pela lei que lhe dá azo, não se admitindo o esvaziamento do seu conteúdo, em detrimento ao interesse público tutelado pela norma, ainda que esta não preveja todos os elementos necessários para a prática do ato.

Pois bem, trazendo a compreensão da finalidade do ato administrativo para a análise do presente assunto, denota-se a necessidade de se ponderar sobre a finalidade da propositura da ação de execução fiscal. Há que se recordar que a sua pretensão final é a recuperação do débito inscrito mediante a expropriação de bens ou direitos.

Eis a razão pela qual o art. 20-C da Lei nº 10.522/2002 condiciona a distribuição da pretensão executiva perante o Poder Judiciário à identificação de elementos indicativos de bens ou direitos passíveis de constrição, porquanto o mero ajuizamento da ação em face de um devedor que, sabidamente, não possui patrimônio para a satisfação da dívida, ou então, alienou fraudulentamente os seus bens ou direitos, não alcançará a finalidade da prática do ato de postular perante o Poder Judiciário a recuperação do débito inscrito. Em verdade, o esvaziamento da possibilidade de satisfação do débito implica na banalização do acesso ao Poder Judiciário.

Devido à impossibilidade de se atingir a finalidade da propositura da ação de execução fiscal, os débitos serão submetidos aos procedimentos administrativos de cobrança indutores do pagamento da dívida que, diferentemente da ação de execução fiscal, independem da prévia identificação de bens ou direitos passíveis de constrição para a satisfação da pretensão da Fazenda Nacional. Nos casos de alienação fraudulenta, continua presente a possibilidade de interposição da medida cautelar fiscal[5] e, com o advento do art. 20-D, inciso III, da Lei nº 10.522/2002[6], é possível a instauração de um procedimento administrativo para identificação do terceiro responsável pelo pagamento do débito quando evidenciado o vínculo com o devedor:

Art. 20-D. Sem prejuízo da utilização das medidas judiciais para recuperação e acautelamento dos créditos inscritos, se houver indícios da prática de ato ilícito previsto na legislação tributária, civil e empresarial como causa de responsabilidade de terceiros por parte do contribuinte, sócios, administradores, pessoas relacionadas e demais responsáveis, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional poderá, a critério exclusivo da autoridade fazendária:

(…)

III – instaurar procedimento administrativo para apuração de responsabilidade por débito inscrito em dívida ativa da União, ajuizado ou não, observadas, no que couber, as disposições da Lei no 9.784, de 29 de janeiro de 1999.

Vale repisar que a presença de qualquer indicativo de bens ou direitos suscetíveis de constrição judicial, pertencente ao devedor principal ou ao corresponsável, dará ensejo à propositura da ação de execução fiscal.

Indubitavelmente, em prestígio à finalidade dos atos da Administração Pública, a perspectiva de recuperação do débito inscrito deve ser o fator de regência do ajuizamento da ação de execução fiscal, restando, presente, mais um elemento denotativo do acerto legislativo promovido pela Lei 13.606/2018.

Ainda nesta esteira, é incontroversa a ligação entre a finalidade dos atos administrativos e o princípio da eficiência, presente no ordenamento legal desde a Emenda Constitucional n° 19/1998. Na realidade, chega a ser inconveniente a concepção de que este princípio foi criado somente a partir da alteração promovida no art. 37 da Constituição Federal de 1988, pois, em regra, toda e qualquer atividade, seja ela de natureza pública ou privada, deve primar pela eficiência na sua condução.

Com efeito, o princípio da eficiência da Administração Pública consiste no dever incessante de não medir esforços para o alcance da finalidade de suas atividades.

Sob a ótica da Administração Tributária, é inequívoco o interesse no eficiente exercício da atividade de arrecadação dos tributos, consubstanciado na adoção de procedimentos que permitam o alcance preciso desta finalidade. Para melhor ilustrar a pertinência do princípio da eficiência no âmbito do Direito Tributário, vale trazer à baila uma definição atribuída pela doutrina:

Eis, portanto, a conceituação do princípio da eficiência no direito tributário: o princípio segundo o qual os Poderes Públicos devem agir cientes dos fins das normas, de modo a conferir-lhes o seu melhor desempenho, conciliando agilidade, redução de custos (economicidade), simplificação e transparência, atentos às exigências de comodidade, proporcionalidade, confiança e continuidade (postulado esse que, vale dizer, tem como contrapartida o direito do administrado de exigir uma atuação eficiente, em todas as suas formas). Do ponto de vista legislativo, a eficiência é alcançada, ainda, com a estruturação de uma autêntica política tributária, voltada ao crescimento econômico e à otimização da arrecadação, com um mínimo de interferência ou imposição de ônus, burocráticos e financeiros, ao contribuinte.[7]

Conformando o balizamento do princípio da eficiência no contexto do presente trabalho, emana, uma vez mais, a legitimidade do ajuizamento seletivo da execução fiscal.

De fato, a Administração Tributária imprescinde de instrumentos dinâmicos que permitam um desempenho constante e satisfatório face às realidades econômicas e sociais modificadas diuturnamente. Para alcançar os melhores resultados atinentes à recuperação dos débitos inscritos, é necessária a adoção de mecanismos que sejam dotados de eficiência diante da tarefa que lhe foi legalmente atribuída.

É cediço que um volume considerável de débitos inscritos em Dívida Ativa não tem perspectiva de recuperação. A propositura da ação de execução fiscal seria absolutamente inútil, porque tais devedores não possuem qualquer bem ou direito passível de constrição. Para além de congestionar o Poder Judiciário com a tramitação de processos cuja pretensão não será atingida, há um dispêndio de recursos financeiros e humanos da PGFN em atividades que não alcançarão o seu escopo institucional – recuperação do débito inscrito.

Por outro lado, a adoção de requisitos que autorizam a distribuição da demanda executiva exprime uma análise quanto à eficiência dos atos de cobrança que serão mais apropriados para a recuperação do débito inscrito, de tal sorte que a alocação dos recursos financeiros e humanos será pautada pelo grau de esforço necessário para a sua efetiva satisfação; promove-se o ajuizamento da execução quando se vislumbrar que tal instrumento processual propiciará melhores condições para a recuperação do débito inscrito.

Inequivocamente, abandona-se a simples prática da política de arrecadação, cujo foco é, meramente, a cobrança do tributo, indo, porém, ao encontro da denominada política tributária, que consiste no planejamento de ações de caráter preventivo e repressivo voltados à eficiente recuperação de tributos e à implementação da educação fiscal.

Destarte, é evidente que a adoção de critérios para a propositura da ação de execução fiscal encontra amparo no princípio da eficiência da Administração Pública, porquanto constitui uma forma de mensurar o esforço adequado para recuperação do débito inscrito, favorecendo, assim, o alcance da sua finalidade. Enfim, o exercício da equação custo X benefício pode ser exercido pela Administração Pública, com amparo no princípio da eficiência.

Diante de todas as afirmações lançadas neste artigo, conclui-se que o estabelecimento de parâmetro para o ajuizamento da ação de execução fiscal não é obstado pelo princípio da indisponibilidade da obrigação tributária. Na realidade, restou demonstrada uma absoluta sintonia com este princípio, porque o art. 20-C da Lei nº 10.522/2002 não promove qualquer modificação, suspensão, extinção ou exclusão do crédito tributário.

Além disso, o presente texto teve o condão de evidenciar que o ajuizamento seletivo da execução fiscal é respaldado pela própria finalidade de se levar a pretensão executiva ao Poder Judiciário, qual seja, a recuperação do débito inscrito em Dívida Ativa. Não há a propositura da ação executiva sem a constatação de qualquer elemento indicativo do seu êxito.

Estreitamente ligado à finalidade da propositura da execução fiscal, existe o princípio da eficiência da Administração Pública que, dotado de envergadura constitucional, impõe a prática de atos que estejam mais adequados ao alcance dos resultados esperados. À luz deste princípio constitucional, não se concebe o ajuizamento irrestrito de demandas executivas cuja perspectiva de recuperação do débito é ínfima ou nenhuma.

Na verdade, ele oportuniza a aplicação dos mecanismos de cobrança administrativa já consagrados pelo ordenamento legal brasileiro, que foram reforçados por outros instrumentos trazidos pela Lei nº 13.606/2018, os quais podem ser exauridos previamente à busca do Poder Judiciário para a recuperação do débito inscrito. Promove-se uma visão instrumental da cobrança do débito inscrito em Dívida Ativa, porquanto a propositura da execução fiscal dependerá da presença de elementos reveladores da perspectiva de recuperação do montante cobrado; do contrário, serão adotados procedimentos menos onerosos e mais eficazes para a satisfação da pretensão da Fazenda Nacional, que não dependam da adoção de atos constritivos que culminarão com a expropriação dos bens ou direitos do devedor.

Convicto destes argumentos, espera-se que a sociedade receba com otimismo este novo paradigma da cobrança da Dívida Ativa da União, haja vista a efetiva possibilidade de trazer uma maior qualidade na consecução da relevante missão institucional da PGFN.

 

 

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[1] Art. 2º da Lei nº 10.522/2002.

[2] Art. 1º da Lei 9.492, de 10 de setembro de 1997.

[3] Art. 20-B. Inscrito o crédito em dívida ativa da União, o devedor será notificado para, em até cinco dias, efetuar o pagamento do valor atualizado monetariamente, acrescido de juros, multa e demais encargos nela indicados.

(…)

§ 3o Não pago o débito no prazo fixado no caput deste artigo, a Fazenda Pública poderá:

I – comunicar a inscrição em dívida ativa aos órgãos que operam bancos de dados e cadastros relativos a consumidores e aos serviços de proteção ao crédito e congêneres; e

II – averbar, inclusive por meio eletrônico, a certidão de dívida ativa nos órgãos de registro de bens e direitos sujeitos a arresto ou penhora, tornando-os indisponíveis.

[4] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 20. ed., rev., e atual. até a Emenda Constitucional 48, de 10.8.2005, São Paulo: Malheiros, 2006, p. 378.

[5] Regida pela Lei nº 8.397, de 06 de janeiro de 1992.

[6] Introduzido pela Lei nº 13.606/2018.

[7] GOLDSCHMIDT, Fábio Brun; VELLOSO, Andrei Pitten. Princípio da eficiência em matéria tributária, In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (Coord.); ALVES, José Carlos Moreira (conferencista inaugural). Princípio da eficiência em matéria tributária, São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006 (pesquisas tributárias – nova série n° 12), 195-196.


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