Contraditório

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A esquecida ADI 6027 e a Constituição como limite aos parcelamentos tributários

Indaga-se sobre o papel da Constituição no contexto das políticas públicas desonerativas da União

Crédito: Pixabay

Os famosíssimos parcelamentos de dívidas tributárias federais, cuja nomenclatura vinculou-se ao termo “REFIS”, provocam na sociedade civil notórios debates. E não poderia ser diferente, afinal de contas, o perdão da dívida tributária gera ônus para a sociedade que ficará com uma menor disponibilidade de receitas públicas para financiamento das prestações estatais em seu benefício.

De um lado, grupos de pressão ligados aos setores econômicos entendem como imprescindíveis a edição rotineira de “REFIS”, sempre com argumentos trágicos de alta carga tributária, desemprego, crise econômica, entre outros. As instituições com atribuições constitucionais acerca do crédito tributário, como à Receita Federal e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional manifestam-se com ceticismo e críticas a edição de generosos descontos e dilações de prazo de pagamento embutido nos REFIS.

Contudo, existe um ponto de vista, pouco explorado ou lembrado, a visão da Constituição. Para avaliarmos a compatibilidade das leis dos parcelamentos com o texto constitucional, o expediente da jurisdição constitucional apresenta-se como um caminho adequado.

A jurisdição constitucional é um instrumento do Estado Democrático de Direito vocacionado ao controle de abusos do Executivo e Legislativo, e, não poderia ficar indiferente no tocante a receita pública.

Nesse sentido, em setembro de 2018, a UNAFISCO NACIONAL – Associação Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil, ajuizou perante o STF a ADI nº 6027[1], impugnando a constitucionalidade dos artigos 1º a 11 da Lei 13.496, de 24 de outubro de 2017, conversão da Medida Provisória 783/2017, que instituiu o Programa Especial de Regularização Tributária (PERT) e artigos 1º a 13 e artigo 39 da Lei 13.606, de 09 de janeiro de 2018, que instituiu o Programa de Regularização Tributária Rural (PRR).

Sem adentrar na questão da legitimidade ativa da mencionada entidade, é possível empreender um interessante debate constitucional em face da famosa lei do PERT e sua coirmã lei do PRR.

A inicial da ação direta é um esboço histórico, econômico e jurídico dos últimos 18 anos de uma política pública de edição de leis com generosos descontos em multas, juros, encargos e dilatação de prazo de pagamento de dívidas tributárias federais. As leis do PERT e do PRR, são, na verdade, os últimos atos legislativos dentro de um contexto com quase 40 programas de parcelamentos especiais com impacto estimado em 175 bilhões de reais, segundo estudo da RFB[2].

O PERT/PRR dispuseram uma redução de até 90% (noventa por cento) dos juros e 70% (setenta por cento) das multas, possibilidade de utilização dos créditos de prejuízo fiscal e da base de cálculo negativa da Contribuição Social sobre Lucro Líquido (CSLL) e parcelamento da dívida em até 175 (cento e setenta e cinco) parcelas. Tal arquitetura desonerativa constituem notórios indicativos de menosprezo pelo crédito tributário.

Verifica-se nos parcelamentos do PERT/PRR uma legislação atraente a um grupo privilegiado de contribuintes com alta capacidade de pagamento de sua carga tributária ordinária. Segundo a Receita Federal, 68,6% dos débitos dos contribuintes que aderiram a três ou mais programas de parcelamento especiais pertencem aos nominados “contribuintes diferenciados” que possuem faturamento superior a R$ 150 milhões de reais.

Os generosos parcelamentos incorporam-se ao planejamento tributário-financeiro das sociedades empresariais, o que gera o fenômeno da “monetização do REFIS”[3].

Desse modo, PERT/PRR apresentam-se como um instrumento vocacionado a instituir privilégios odiosos (expressão do estimado Professor Ricardo Lobo Torres) em notável detrimento aos princípios constitucionais da isonomia tributária (art. 5º, caput) e capacidade contributiva (art. 145, §1º).

A entidade autora da ação direta, ainda, lembra os efeitos perversos do PERT/PRR em face do princípio da livre concorrência (art. 170, IV). O Estado ao tributar interfere na economia, não há dúvidas disso. O Estado ao editar um programa de parcelamentos nos moldes do PERT, com redução substancial da dívida tributária, interfere mais ainda. A explicação passa pela noção que o custo tributário dos bens e serviços é afetado pela política pública permanente em conceder reiterados parcelamentos ao longo dos últimos 18 anos.

A certeza dos agentes econômicos de que em curtos períodos de tempo existirá um novo parcelamento desestimula o recolhimento das prestações tributárias com influência direta nos preços praticados. O “REFIS” constante e rotineiro modifica a lógica do mercado, pois inúmeros contribuintes obtêm vantagens concorrenciais ao postergar o pagamento do custo tributário ao próximo parcelamento a ser editado.

A ADI relembra um esquecido dispositivo da nossa longa Constituição, trata-se do art. 146-A, que assim dispõe: “Lei complementar poderá estabelecer critérios especiais de tributação, com o objetivo de prevenir desequilíbrios da concorrência, sem prejuízo da competência de a União, por lei, estabelecer normas de igual objetivo.”

Nosso constituinte reformador na EC nº 42 de 2003, preocupou-se com a temática da concorrência e tributação, apesar do legislador infraconstitucional não ter a mesma preocupação, já que até a presente data não concluiu a edição da lei complementar sobre o tema.

O último argumento lançado na ADI 6027, provavelmente, é o fundamento jurídico-constitucional que mais chama atenção. As leis nº 13.496 (PERT) e nº 13.606 (PRR) violaram o recentíssimo “Novo Regime Fiscal” da emenda constitucional nº 95/2016, também conhecida como emenda do “Teto de Gastos”.

Imaginarmos que uma regra constitucional objeto de intenso debate e inserida na Constituição em 2016, seja, de forma solene, ignorada antes do seu aniversário de um ano de vigência pelos Poderes responsáveis pela sua edição é dar razão a Ferdinand Lassale e sua construção teórica da Constituição como “mera folha de papel”.

O art. 113 da ADCT foi introduzido pela EC nº 95/2016 e tem a seguinte redação: “A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”.

A regra constitucionalizou preceito previsto no art. 14 da LRF, no tocante a exigência da estimativa do impacto orçamentário e financeiro para toda e qualquer proposta legislativa que implique renúncia de receita pública.

A bilionária renúncia de receita tributária prevista nas leis do PERT/PRR não foram objeto de estudo prévio da estimativa do impacto financeiro vinculado a esses programas de parcelamento.

A autora da ADI 6027, após pedidos via lei de acesso a informação, juntou na ação os pareceres da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional/Coordenação de Assuntos Tributários nº 1586 e 2144/2017, com conclusões explícitas pela violação ao art. 113 da ADCT ante inobservância pelo Poder Executivo da apresentação da estimativa de impacto orçamentário e financeiro em conjunto com a edição e envio das medidas provisórias do PERT/PRR ao Congresso.

Destaca-se que a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional órgão com atribuição constitucional em assessorar o Poder Executivo em matéria tributária-financeira (art. 131, §3º, da CF c/c arts. 12 e 13 da LC nº 73/93), ao produzir os citados pareceres com entendimento pela inconstitucionalidade dos programas de parcelamento, produz forte indicativos da incompatibilidade das leis do PERT e PRR com a Constituição de 1988.

No ano corrente surge fato novo interessante dentro do contexto de imposição de limites aos parcelamentos tributários. A proposta de Reforma da Previdência (PEC nº 6/2019[4]) apresentou a seguinte modificação no texto do §11 do art. 195: “§ 11. São vedados a moratória e o parcelamento em prazo superior a sessenta meses e, na forma de lei complementar, a remissão e a anistia das contribuições sociais de que tratam a alínea “a” do inciso I e o inciso II do caput ou das contribuições que a substituam, e a utilização de prejuízo fiscal ou base de cálculo negativa para quitação dessas contribuições ou a compensação das referidas contribuições com tributos de natureza diversa, admitida a compensação se houver o repasse dos valores compensados ao Regime Geral de Previdência Social”.

O longo caminho da proposta dentro do devido processo legislativo gera expectativa acerca da manutenção ou não do supracitado parágrafo ante a intensa atuação de múltiplos atores privados interessados na continuidade da política pública do próximo “REFIS”.

Aguardemos o STF e os novos agentes políticos dos poderes Executivo e Legislativo sobre as condutas a serem empreendidas na política pública desonerativa da União, para que estejam em conformidade com a nossa Constituição, e não com interesses estritamente econômicos dos rotineiros partícipes dos “REFIS”.

Em um exercício hipotético, se Benjamin Franklin estivesse em nosso tempo e espaço poderia adaptar a sua famosa frase[5] para: “Neste Brasil nada pode ser dado como certo, exceto a morte, os impostos e um novo REFIS”.

 

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[1] Para leitura da integra da ação, ver: http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5556484. Acesso em 03.03.2019.

[2]Disponível em http://receita.economia.gov.br/orientacao/tributaria/pagamentos-e-parcelamentos/arquivos-e-imagens-parcelamento/estudo-sobre-os-impactos-dos-parcelamentos-especiais.pdf>. Acesso em 03.03.2019

[3] Disponível em: https://politica.estadao.com.br/blogs/fausto-macedo/a-monetizacao-do-refis/>. Acesso em 03.03.2019.

[4]Disponível em:https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2192459 Acesso em 03.03.2019.

[5] Na origem: “In this world nothing can be said to be certain, except death

and taxes.”


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