Compliance pelo Mundo

Eleições

Compliance do financiamento partidário

Como funciona a supervisão dos gastos dos partidos pelo mundo?

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Plenário do Senado Federal / Crédito: Roque de Sá/Agência Senado

A cientista política Pippa Norris, em conjunto com Andrea Von Es, organizou um livro muito interessante chamado “Talão de cheque das Eleições?”. A obra, que conta com análises escritas por diferentes autores sobre diferentes países, aborda a necessidade de controle e supervisão dos partidos como elemento que decorre da própria função estruturante que eles exercem no sistema eleitoral.

De acordo com os autores, problemas de dinheiro na política estão nas manchetes todos os dias em algum lugar do mundo e a questão do financiamento da competição política está diretamente relacionada com o próprio processo de reformulação das instituições das democracias[1]. No entanto, antes de adentrarmos especificamente nas regras de financiamento e supervisão, vale a pena compreender a real dimensão das grandes democracias.

Segundo dados recentes publicados pela Revista Forbes, o maior processo eleitoral do mundo é o indiano que envolve 20 estados e territórios, 91 distritos eleitorais e 900 milhões de eleitores registrados. Em segundo lugar vem as eleições dos Estados Unidos, com mais de 214 milhões de eleitores registrados. Na sequência está a Indonésia, que conta com 193.944.150 eleitores. E, por fim, a eleição brasileira de 2018 ocupa a 4ª posição, com 147.306.275 eleitores.

Fazer campanha eleitoral em países com eleições destas proporções obviamente exige um empenho financeiro significativo, em especial com “o surgimento de campanhas eleitorais pós-modernas, envolvendo comunicações por meio de campanhas tradicionais presenciais, canais de televisão nacionais e mídias sociais, [que] gera custos crescentes”[2].

O Brasil teve as eleições mais caras do mundo em 2014[3] . Sendo que o “maior aumento no período é da eleição presidencial. O total declarado pelos candidatos a presidente em 2002 foi de quase R$ 50 milhões, já em 2014 este número subiu para aproximadamente R$ 770 milhões, um espantoso crescimento de quase 15 vezes” [4].

A Índia, por sua vez, conta com novos limites de gastos eleitorais dos candidatos pois os valores triplicaram desde 2003[5]. Por fim, segundo dados do Centro de Responsabilidade Política (CRP), que monitora o financiamento político nos Estados Unidos, os gastos eleitorais no país têm batidos recordes, conforme gráfico abaixo:

Fonte: Center of Responsive Policies

Considerando este cenário de escalada dos gastos eleitorais pelo mundo, as democracias iniciaram um processo intensa de regulamentação dos custos eleitorais a fim de controlar e tornar mais transparente o processo eleitoral. A estimativa da IDEA[6] é que quase três quartos de todos os países do mundo (126 ou 70%) agora exigem que os partidos políticos enviem relatórios financeiros trimestrais ou anuais regulares[7]. Além disso, a Convenção da ONU Contra a Corrupção, da qual 186 país fazem parte, prevê no artigo 7 (3) que:

“Cada Estado Parte também deverá considerar a adoção de medidas legislativas e administrativas apropriadas, consistentes com os objetivos desta Convenção e de acordo com os princípios fundamentais de seu direito interno, para aumentar a transparência no financiamento de candidaturas para cargos públicos eleitos e, quando aplicável, financiamento de partidos políticos”[8]. 

Um grande plano de trabalho legislativo global foi adotado justamente para atender aos aspectos de transparência e controle dos gastos, conforme previsto na própria Convenção Contra a Corrupção. Assim é que na Índia, por exemplo, emergiram reformas jurídicas desde 2003 que tentaram aumentar a transparência na política, buscando implementar direitos relacionados com a informação, através da aprovação da Lei de Direito à Informação de 2005 (RTI).

A partir de então, “os candidatos foram obrigados a divulgar quaisquer detalhes criminais, educacionais e financeiros no momento da indicação. A legislação forneceu incentivos fiscais associados à divulgação de doações políticas da empresa. Além disso, sob o RTI, os partidos políticos foram obrigados a divulgar seus registros de receita e despesa, expandindo as informações sobre finanças políticas”[9]. Já nos EUA “os candidatos ao congresso dos EUA precisam relatar doações financeiras em grande detalhe, mas o dinheiro foi cada vez mais despejado em grupos de terceiros sem fins lucrativos politicamente ativos e isentos desse requisito”[10]. No Brasil o financiamento de campanha eleitoral passou a ficar bastante restrito considerando a proibição de doação por pessoas jurídicas e limites para o financiamento de pessoas físicas.

Uma vez que estão colocadas algumas iniciativas de regulamentação do controle dos largos montantes envolvendo os gastos eleitorais, vale a pena analisar quem supervisiona estes gastos. Tanto no Brasil[11] como nos Estados Unidos, o papel do Judiciário é central para questões de supervisão e controle do gasto eleitoral. Ambos os países possuem um judiciário como fiel da balança em termos de validação das leis referentes a gastos eleitorais. No Brasil, o STF e o TSE são bastante atuantes na revisão e interpretação das leis eleitorais, bem como no que diz respeito ao processo de chancela na prestação de contas dos partidos[12]. Nos EUA, a Suprema Corte norte americana julgou como inconstitucionais – mais de uma vez – legislações sobre finanças partidárias, apesar do consenso dos poderes executivo e legislativo norte americanos[13]. Neste sentido:

“A decisão mais recente da Suprema Corte, em abril de 2014, derrubou um dos últimos regulamentos federais restantes, sobre os limites gerais de contribuição da campanha para indivíduos. No nível subnacional, os Estados Unidos, no entanto, existem variações significativas em termos de regulamentos sobre o fluxo de dinheiro na política no nível estadual”.

Mas nem tudo são similaridades. A Grã-Bretanha resguarda grandes diferenças de várias outras nações europeias e latino americanas no que concerne ao financiamento de seus partidos políticos. Diante deste fato, comparativamente, surgem aspectos polêmicos relacionados com o fato de o Congresso brasileiro ter destinado “R$ 2 bilhões para o Fundo Especial de Financiamento de Campanha”[14] para as eleições municipais de 2020. No Reino Unido, pouca assistência estatal está disponível para os partidos políticos e campanhas eleitorais. De acordo com o levantamento publicado no livro “Talão de cheque das Eleições?”:

“O que é fornecido está em um nível significativamente mais baixo do que países como Holanda, Espanha, Itália e França (Koss 2010). Na ausência de amplo apoio estatal, os partidos políticos da Grã-Bretanha são financiados em grande parte por fontes privadas, incluindo filiação, afiliações, atividade comercial e doações voluntárias, tornando-o semelhante a Canadá, Estados Unidos, Austrália e Irlanda (Koss 2010). O segundo fator que diferencia a experiência britânica é que, apesar do nível relativamente baixo de regulamentação que existia até a Lei dos Partidos Políticos, Eleições e Referendos de 2000, os escândalos de finanças políticas não eram tão comuns nem consideráveis como nas democracias do sul do Mediterrâneo. como Itália e Espanha. Não houve grandes escândalos financeiros políticos na Grã-Bretanha desde a década de 1920”[15].

Além disto, no Reino Unido, a instituição responsável por controlar e supervisionar os gastos partidários é Comissão Eleitoral[16] que regula as finanças políticas de partidos políticos, organizações ativistas não partidárias, candidatos à eleição, membros individuais dos partidos políticos, pessoas que ocupam um cargo eletivo (parlamentares).

Esta comissão eleitoral tem uma divisão policial e criminal que publica orientações para os candidatos a fim de que eles cumpram a lei declarando e reportando todos os valores recebidos como doação, gastos eleitorais e de campanha[17]. Os candidatos precisam relatar gastos, doações e empréstimos acima de uma certa quantia. Se eles violarem as regras, são investigados e poderemos tomar medidas sob nossa política de aplicação. Quando uma violação envolve um crime, a comissão eleitoral britânica repassa as investigações à polícia ou à autoridade de acusação do Reino Unido para tomar medidas adicionais.

Internacionalmente falando, o compliance do financiamento partidário é tão importante quanto a supervisão dos gastos de campanha. Ou seja, é importante saber de onde vem o dinheiro, mas igualmente importante saber para onde vai. Como bem indicado por Justin Fisher, chefe do departamento de ciências políticas da Universidade de Brunel:

“os legisladores devem resistir à tentação de tentar regular todos os aspectos do financiamento partidário. Isso ocorre por três razões principais: primeiro, é quase impossível prever [tudo que pode acontecer]. Segundo, os níveis excessivos de regulamentação têm maior probabilidade de levar a busca por brechas, o que, por sua vez, prejudica a confiança do pública. Procurar criar uma regra para cobrir todas as eventualidades pode levar a piores padrões de conduta. Com efeito, isso cria incentivos perversos. Terceiro, a regulamentação excessiva pode prejudicar a atividade política, particularmente nas bases”.

Tendo em vista o exposto, é fato que os gastos com eleições só aumentam. O quadro regulatório, a cada ano que passa, fica mais complexo. Considerando o cenário global – independente do valor do fundo eleitoral brasileiro ser excessivo ou não para eleições municipais de 2020 – o que se nota como boa prática no panorama internacional sobre o cumprimento de regras de financiamento e supervisão dos gastos eleitorais é a aplicação impessoal e irrestrita da lei em casos de “não-compliance”. Regras claras e detalhadas sobre financiamento político só são cumpridas verdadeiramente quando existe uma cultura de boa governança dos partidos e instituições que exigem o cumprimento estrito da lei, sejam elas comissões ou o próprio poder judiciário.

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[1] Checkbook Elections? (p. 32). Oxford University Press. Kindle Edition.

[2] Checkbook Elections? (pp. 12-13). Oxford University Press. Kindle Edition.

[3] Eleições no Brasil são as mais caras do mundo. Agência Senado. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2014/09/15/eleiassaues-no-brasil-sapso-as-mais-caras-do-mundo

[4] O passado e futuro dos gastos eleitorais. Como evoluíram e se distribuíram os gastos de campanha oficiais no período de 2002 até 2014. JOTA info: Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/cepesp/o-passado-e-futuro-dos-gastos-eleitorais-19062018

[5] Checkbook Elections? (p. 79). Oxford University Press. Kindle Edition.

[6] The International Institute for Democracy and Electoral Assistance (International IDEA).

[7] Checkbook Elections? (p. 8). Oxford University Press. Kindle Edition.

[8] United Nations Office on Drugs and Crime. Convention Against Corruption. https://www.unodc.org/documents/brussels/UN_Convention_Against_Corruption.pdf

[9] Checkbook Elections? (p. 8). Oxford University Press. Kindle Edition.

[10] Checkbook Elections? (p. 9). Oxford University Press. Kindle Edition.

[11] Os candidatos, partidos políticos e comitês financeiros deverão prestar contas à Justiça Eleitoral, conforme a esfera de competência – nacional, estadual ou municipal, até o trigésimo dia posterior ao término das eleições, conforme dispõem os arts. 28 a 32 da Lei nº 9.504/97.

[12] Checkbook Elections? (pp. 27-28). Oxford University Press. Kindle Edition.

[13] Checkbook Elections? (p. 23). Oxford University Press. Kindle Edition.

[14] NEXO JORNAL LTDA: “Fundo Eleitoral” no valor de R$ 3,8 bilhões. Link para matéria: https://www.nexojornal.com.br/expresso/2019/12/18/Fundo-eleitoral-como-dever%C3%A1-ser-a-campanha-em-2020 .

[15] Checkbook Elections? (p. 45). Oxford University Press. Kindle Edition.

[16] Mais informações disponíveis em inglês no site oficial: https://www.electoralcommission.org.uk/

[17] Mais informações disponíveis em inglês no site oficial: https://www.electoralcommission.org.uk/i-am-a/candidate-or-agent/police-and-crime-commissioner-elections


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