São tantos assuntos na pauta de debates exatamente neste momento que, diversamente de analisar apenas um tema por vez, como a Coluna Fiscal costuma fazer, hoje optei por dar um panorama geral do que está acontecendo neste tenso início de setembro em matéria fiscal, sobretudo a orçamentária.
Antes de adentrar as questões nacionais, já me vem à mente a possibilidade de um shutdown nos Estados Unidos da América, uma vez que o prazo para aprovação do orçamento de 2021 naquele país é o próximo dia 30 de setembro e, como se encontram em ano de eleição, embates políticos com reflexos fiscais são comuns.
Apenas para relembrar, o shutdown dos EUA é a paralisação temporária dos serviços públicos considerados “não essenciais” de responsabilidade do governo federal norte-americano, devido ao impasse em relação à aprovação do orçamento público da União no Congresso dos EUA dentro do prazo legal. Lembro-me de que, entre os anos de 2018 e 2019, a paralisação norte-americana chegou a 35 dias. Lá, o princípio da legalidade e anualidade orçamentária são devidamente respeitados, encontrando-se expressos no art. 1º, Seção 9, Cláusula 7, da Constituição dos Estados Unidos da América, segundo o qual “dinheiro algum poderá ser retirado do Tesouro senão em consequência de dotação determinada em lei“.
Nós não possuímos o mesmo mecanismo, embora tenhamos também o imperativo da legalidade orçamentária, segundo o qual não poderá haver nenhuma despesa sem a devida e regular previsão legal que a autorize (inc. I, art. 167 da CF/88 e art. 6º da Lei nº 4.320/1964).
No Brasil, quando o orçamento público não é aprovado até 31 de dezembro, não há qualquer paralisação. Adota-se temporariamente, na proporção mensal de 1/12 avos (duodécimos), a proposta de lei orçamentária ou a prorrogação da lei orçamentária do ano anterior, a partir da interpretação por analogia do art. 32 da Lei nº 4.320/1964, que trata da hipótese de não envio da lei orçamentária pelo Chefe do Executivo no prazo estipulado e que, neste caso, permite a utilização da lei orçamentária então vigente, desde que a lei de diretrizes orçamentárias assim o autorize.
A propósito da aprovação da lei orçamentária em nosso país, vimos, no início da semana que passou (31/08/2020), o encaminhamento, no último dia do prazo legal, do PLN 28/2020 (o projeto de lei orçamentária para 2021) pelo Poder Executivo federal ao Legislativo. Nele, a União estimou, a título de receitas para o exercício financeiro de 2021, o montante de R$ 4.291.872.437.622,00 (quatro trilhões, duzentos e noventa e um bilhões, oitocentos e setenta e dois milhões, quatrocentos e trinta e sete mil, seiscentos e vinte e dois reais) e fixou a despesa pública em igual valor. Merece destaque o seguinte trecho da mensagem presidencial que acompanha o projeto de lei:
“A retomada da agenda de equilíbrio macroeconômico por meio da consolidação fiscal é uma condição necessária para promover de forma sustentada a recuperação econômica do País. Em especial, a manutenção do teto de gastos, que constitui o pilar macrofiscal fundamental neste processo, e que permitirá endereçar pontos essenciais, tais como: fortalecer o arcabouço de proteção social transferindo recursos de programas ineficientes para programas sociais de comprovada eficiência no combate à pobreza; melhorar a eficiência das políticas de emprego; aprimorar a legislação de falências; fortalecer e desburocratizar o mercado de crédito, de capitais e de garantias; implementar o novo marco regulatório do setor de saneamento básico; aprovar o novo marco regulatório do setor de gás; promover a abertura comercial; ampliar o programa de privatizações e concessões; avançar na reforma tributária; e implementar a agenda de reformas pró-mercado, como a desburocratização, facilidade para abrir empresas e empreender, facilidade de adoção de novas tecnologias; dentre outras medidas nessa linha”.
Em teoria, tudo o que foi dito acima é bastante positivo. Colocar na prática tudo o que se pretende é o grande desafio.
Sobretudo porque há vários temas sensíveis que os Poderes Executivo e Legislativo têm pela frente na aprovação da Lei Orçamentária Anual de 2021, tais como: o respeito pelo teto de gastos; o elevado endividamento que foi gerado para fazer frente à pandemia da COVID-19; a pretensão de introdução do novo plano intitulado “Renda Brasil”; e a questão do peso da folha de pagamento dos servidores e de aposentadorias, que consome boa parte do orçamento. E, tudo isso, dentro de um contexto de pressão pelas reformas tributária e administrativa, e em meio a um período de eleições municipais.
É importante recordar que, em maio deste ano, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) completou 20 anos. Nesse período, a LRF nos brindou com efeitos positivos na gestão do erário, ao tentar criar uma cultura de gestão fiscal responsável. Todavia, a sua não observância plena ensejou a elevação do déficit público e do endividamento, que se avolumaram após 2015.
Para corrigir o rumo das finanças, estabeleceu-se o Regime do Teto de Gastos, pela Emenda Constitucional nº 96/2016, e o Regime de Recuperação Fiscal, através da Lei Complementar nº 159/2017. Ambos complementam e fortalecem a LRF, na busca de se ter justiça fiscal acompanhada de justiça social.
Esses dois institutos consubstanciaram duas grandes conquistas fiscais que obtivemos e que não podem sofrer retrocessos. Do contrário, prejudica-se o cidadão, pois o déficit fiscal gera endividamento público – o qual, por sua vez, drena recursos financeiros que deveriam custear gastos fundamentais como a educação, a saúde e a segurança –, despendendo-se centenas de milhões de reais para o pagamento de juros e amortização da dívida. Quem ganha são os investidores financeiros. Quem perde são os brasileiros.
Pelo Teto de Gastos se estabeleceu que, por 20 anos, haverá um limite de gastos para a despesa primária total, corrigida anualmente apenas pela variação da inflação (IPCA). O objetivo é reduzir as despesas públicas e permitir a retomada do crescimento econômico e do equilíbrio fiscal sustentável.
Qualquer tentativa de burlar o teto de gastos ensejará não apenas violação à Constituição, mas também descrédito perante os agentes econômicos, abalando este importante pilar de solvência do país. Ou os gastos são racionalizados, tornando-os mais eficientes, ou teremos que aumentar os tributos.
Já o Regime de Recuperação Fiscal (RRF) destinou-se a criar instrumentos jurídico-fiscais para que os Estados pudessem ajustar as suas finanças e superar a situação de grave desequilíbrio fiscal, assegurando-se a suspensão de certas restrições da LRF, bem como o acesso a instrumentos de recuperação financeira.
Embora os Estados do Rio Grande do Sul, Minas Gerais e Goiás já tenham solicitado seu ingresso no regime, ainda se encontram em processo de adesão. O Estado do Rio de Janeiro foi o único que efetivamente ingressou no RRF, nele mantendo-se ao longo de três anos, prazo esse que está para se esgotar no início do próximo mês, mas em vias de prorrogação, tal como admite expressamente a LC nº 159/2017, sem impor qualquer condicionante.
A possibilidade de prorrogação do RRF aos Estados, como ocorre agora com o Rio de Janeiro, manifesta-se de modo claro, ostentando natureza vinculante, por estar adstrita ao binômio possibilidade-necessidade: a lei permitir a prorrogação, com o Estado sendo capaz de se manter dentro das regras do regime (o que vem ocorrendo, no Rio de Janeiro, ao longo desses três anos), juntamente com a imperiosa necessidade de renovação por outro período a fim de manter as contas públicas em ordem (no caso fluminense, por outro triênio).
Ora, no exemplo anterior, o objetivo do programa do RRF ainda não foi plenamente alcançado, e a prematura exclusão levaria o referido Estado ao colapso fiscal. No fim, o maior prejudicado acabaria sendo o próprio cidadão fluminense, sobretudo em meio à dramática conjuntura da pandemia da COVID-19. Para evitar esse malfadado resultado, uma bem lançada decisão liminar do Ministro do TCU Bruno Dantas garantiu a prorrogação do RRF, minimizando esta insegurança.
Não obstante, esforços deverão ser implementados pelo Estado do Rio de Janeiro para equacionar as suas contas públicas, renegociando contratos de fornecedores, reavaliando desonerações e benefícios fiscais concedidos e, principalmente, “cortando na carne” da máquina pública estadual, sobretudo no que se refere às despesas de pessoal (em especial o número de cargos comissionados).
Ao singrar os mares revoltos das finanças públicas, o navio da cultura da responsabilidade fiscal procura orientar-se na direção de águas mais tranquilas, em busca de um porto seguro que nos conduza a um cenário de ordem e de progresso.
