Marcus Abraham
Um assunto fiscal que vem ocupando recorrentemente o noticiário nas últimas semanas, com amplo destaque e gerando grande inquietação, é a decretação do estado de calamidade pública no âmbito financeiro do Estado do Rio de Janeiro. Entretanto, não vimos ainda a abordagem dessa questão em relação à previsão normativa do “estado de calamidade pública” constante expressamente da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), cabendo-nos, assim, trazer esta questão ao debate.
O governo do Estado do Rio de Janeiro publicou, no dia 17 do mês passado, em edição extraordinária do Diário Oficial estadual, o Decreto nº 45.692/2016, através do qual se declarou o estado de calamidade pública no âmbito da administração financeira fluminense.
O cenário fiscal que justificou tal regime era representado financeiramente, pelo lado da receita, por uma queda anual na arrecadação, que se repetia desde 2012, no montante de cerca de R$ 3 bilhões em royalties e participações especiais, e de quase R$ 4 bilhões de ICMS. Já pelo lado da despesa, verificou-se, entre os anos de 2009 e 2015, um crescimento nos gastos com pessoal da ordem de R$ 5,5 bilhões e, no mesmo período, um aumento de R$ 6,2 bilhões com despesas de inativos e pensionistas. Quanto à dívida pública do Estado do Rio de Janeiro para com a União, o salto foi olímpico, partindo de R$ 57,6 bilhões em 2010 para o patamar de R$ 101,4 bilhões em 2015.
Dos números para o mundo concreto, a realidade não poderia ser diferente: atrasos recorrentes nos pagamentos do pessoal ativo, inativo e pensionistas; inadimplência perante os fornecedores; paralisações e greves em diversos órgãos e instituições estaduais; escolas, hospitais e segurança pública com dificuldades de funcionamento mínimo.
Diante do contexto, os principais fundamentos que constaram expressamente do decreto a justificar o estado excepcional de calamidade financeira foram: a grave crise econômica que assola o Estado fluminense; a queda na arrecadação do ICMS, dos royalties e das participações especiais; que esforços de reprogramação financeira já haviam sido empreendidos; a preocupação em honrar os compromissos para os Jogos Olímpicos de 2016; as dificuldades na prestação de serviços públicos essenciais com a preocupação de eventual colapso nas áreas da saúde, educação, segurança, mobilidade e gestão ambiental.
Como consequência desse regime excepcional e com base naquelas justificativas, o decreto autorizou a adoção de medidas necessárias à racionalização de todos os serviços públicos essenciais, a serem regulamentadas a partir da edição, pelas respectivas autoridades competentes, de atos normativos específicos.
Podemos inferir que este decreto, além de chamar a atenção de toda a nação para a grave situação financeira em que se encontra o Estado do Rio de Janeiro, visou a respaldar as autoridades públicas estaduais para que pudessem tomar decisões e adotar medidas de natureza administrativa de caráter urgente e, em certos casos, até mesmo drásticas, especialmente para permitir a regular e satisfatória realização dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos, sem que os respectivos gestores públicos respondessem administrativamente por irregularidades decorrentes de tais ações.
De fato, este recurso surtiu efeito, já que, no dia 21/06/2016, o Governo Federal editou a Medida Provisória 734/2016, pela qual se concede um apoio financeiro de R$ 2,9 bilhões ao Governo Estadual do Rio de Janeiro. Tais recursos, desprovidos de necessidade de restituição e liberados em parcela única, são destinados a auxiliar as despesas com Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro decorrentes da realização dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos que se iniciam em agosto do corrente ano.
Com o aval do Tribunal de Contas da União, que reconheceu o caráter de urgência na despesa não prevista no orçamento, editou-se a Medida Provisória 736, de 30/06/2016, através da qual o Governo Federal abriu crédito extraordinário em favor de transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios, naquele mesmo valor.
Feita esta contextualização da decretação de estado de calamidade pública no âmbito financeiro do Estado do Rio de Janeiro, e sem realizar qualquer juízo de valor a respeito do enquadramento da crise financeira como hipótese de calamidade pública (já muitos argumentam que o conceito abarcaria exclusivamente fatos naturais), nos cabe agora analisar as disposições legais previstas na LRF que tratam da situação.
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece em seu artigo 65 que “na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembleias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação: I – serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos artigos 23 , 31 e 70; II – serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no artigo 9º”.
Portanto, a LRF permite, com a decretação de calamidade pública pelo Poder Executivo – mas desde que reconhecida formalmente pela respectiva Casa Legislativa -, afastar temporariamente algumas das suas exigências. Assim, diante desta situação e atendida a condição legal, a LRF autoriza a suspensão temporária (e enquanto se mantiver esta situação): a) da contagem dos prazos de controle para adequação e recondução das despesas de pessoal (artigos 23 e 70) e dos limites do endividamento (artigo 31); b) do atingimento das metas de resultados fiscais e; c) da utilização do mecanismo da limitação de empenho (artigo 9º).
Não obstante essas benesses fiscais que a LRF excepcionalmente prevê para o caso de decretação de estado de calamidade pública, estranhamente, até o presente momento, não se verificou o reconhecimento formal de tal estado por parte da Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro, tal como exigido pelo caput do referido artigo 65 da LRF como condição para fruição das excepcionalidades fiscais acima descritas.
Cabe registrar que a falta de reconhecimento pela Assembleia Legislativa não afeta a validade e a eficácia do decreto do estado de calamidade pública. Tal ausência apenas tem o condão de impedir que o Estado possa se beneficiar da suspensão temporária daqueles rígidos mecanismos da Lei de Responsabilidade Fiscal que visam a garantir o equilíbrio fiscal.
A condição, na seara da responsabilidade fiscal, de reconhecimento formal pelo Poder Legislativo do ato do Poder Executivo de decretação da calamidade pública decorre do princípio da democracia fiscal, pelo qual os representantes do povo são chamados – em nome da sociedade – a autorizar a adoção de um regime de exceção na aplicação das normas gerais e regulares constantes da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Por fim, espera-se que, em um Estado Democrático de Direito como o nosso, a comunhão de interesses e esforços republicanos entre os Poderes supere a polarização entre eles, a fim de garantir a efetividade dos direitos mínimos a que fazem jus todos os cidadãos brasileiros.