Coluna Fiscal

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Chuvas, alagamentos e orçamentos públicos

Consequências não podem mais ser tratadas como algo inesperado e extraordinário pelos governos

Estado do Espírito Santo atingido pela chuva – Crédito: GovES

O que se tem dito ultimamente é que os recentes eventos climáticos extremos no Brasil, com chuvas intensas e em volumes acima do padrão, em curto espaço de tempo, tornou-se o “novo normal”.

Infelizmente é o que vimos acontecer recentemente em Minas Gerais, São Paulo e Rio de Janeiro. O cidadão torna-se refém de situações desesperadoras, diante das águas entrando por suas casas e lojas, ruas se transformando em rios de corredeiras carregando automóveis e tudo o mais que estiver pelo caminho, e encostas sofrendo deslizamentos de terras e pedras. Perdas de vidas, riscos para a saúde e danos patrimoniais são as nefastas consequências.

Tudo isso nos revela o óbvio ululante: que vivemos em cidades absolutamente sem estrutura e que os governos estão despreparados para lidar com essas circunstâncias.

A natureza parece querer chamar a nossa atenção para algo grave que fizemos ou que deixamos de fazer num passado recente. Todavia, as causas para a intensificação desses fenômenos climáticos e os meios para evitá-los – no Brasil ou no resto do mundo – não vêm ao caso no momento. O ponto a que nos propomos chamar a atenção do leitor é a absoluta e inequívoca previsibilidade desses fatos, que ocorrem todos os anos dentro de um mesmo período.

Ora, se as chuvas torrenciais passam a se tornar a regra e não mais a exceção, as consequências e as tragédias delas decorrentes não podem mais ser tratadas como algo inesperado e extraordinário pelos governos.

É exatamente neste dramático contexto que entra o orçamento público, como instrumento jurídico-financeiro para enfrentar e buscar dar uma solução adequada a essas situações, tanto de maneira preventiva como de forma corretiva. Afinal, trata-se de um instrumento de planejamento, gestão e controle financeiro, voltado para a definição das políticas públicas e para a fixação das escolhas do governante sobre o que deve ser feito com os recursos financeiros arrecadados, sobretudo diante do emergente interesse coletivo, pautado nas necessidades mais urgentes e prioritárias da sociedade.

Não é demais lembrar que é papel do Plano Plurianual (PPA), além de declarar e materializar as escolhas do governo e da sociedade, indicar os meios para a implementação das políticas públicas, bem como orientar taticamente a ação do Estado para a consecução dos objetivos pretendidos.

No caso das chuvas, alagamentos e deslizamentos que temos vivenciado, especialistas nesta área indicam a necessidade da construção de sistemas eficientes de drenagem, a desocupação de áreas de risco, criação de reservas florestais nas margens dos rios, diminuição dos índices de poluição e geração de lixo, além de um planejamento urbano mais consistente.

Em nível nacional, a Lei nº 11.445/2007 (Lei das Diretrizes Nacionais para o Saneamento Básico), obrigando a todos os Municípios, elenca como princípio fundamental dos serviços públicos de saneamento básico a “disponibilidade, em todas as áreas urbanas, de serviços de drenagem e manejo das águas pluviais, limpeza e fiscalização preventiva das respectivas redes, adequados à saúde pública e à segurança da vida e do patrimônio público e privado”. (art. 2º, IV).

A título exemplificativo, se formos ler a Lei Municipal nº 6.317/2018, que materializa o PPA da cidade do Rio de Janeiro, veremos que, dentre os seus programas e ações para a área urbana, temos: a) diagnosticar e prevenir os riscos e vulnerabilidades intrínsecas à ocupação da zona costeira e às mudanças climáticas; b) promover a renovação do sistema de drenagem com melhorias das condições de escoamento dos rios, valas e galerias; c) estimular o aumento da permeabilidade do solo; d) buscar o equilíbrio das estruturas hidráulicas existentes, prioritariamente por meio da recuperação da vegetação das encostas e da mata ciliar e, quando necessário, da implantação de estruturas artificiais de retenção.

Portanto, parte da solução para o problema das chuvas no Rio de Janeiro já foi previsto na sua Lei do Plano Plurianual vigente, como programação de médio e longo prazo. Provavelmente, devemos encontrar previsões similares nos PPAs das outras cidades que sofrem com o tema.

Mas não podemos nos olvidar de que o PPA não produz efeitos sozinho, pois, por ser uma lei de programação de governo, dependerá, essencialmente, das leis orçamentárias anuais, as quais deverão concretizar as políticas e programas nele previstas. Portanto, devemos também verificar o que foi previsto na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA), esta que contemplará os meios para executar os programas estabelecidos.

Novamente buscando usar como exemplo as leis orçamentárias cariocas, encontramos na Lei Municipal nº 6.707/2020 (LOA/2020) as seguintes previsões de despesas (por função), sendo que parte delas devem ser possivelmente relacionadas com a questão das chuvas: para urbanismo, R$ 2.827.773.267,00; para saneamento, R$ 478.451.220,00; e para gestão ambiental, R$ 115.814.290,00. Por sua vez, nas despesas classificadas por órgãos, encontramos: para a Secretaria Municipal de Infraestrutura, Habitação e Conservação, R$ 1.560.250.595,00; para a Secretaria Municipal de Urbanismo, R$ 87.059.538,00; para a Secretaria Municipal de Meio Ambiente da Cidade, R$ 290.187.995,00; e para a Secretaria Municipal de Ordem Pública, R$ 708.144.092,00.

Já quanto à previsão de objetivos específicos, encontramos na referida LOA da cidade do Rio de Janeiro as seguintes ações voltadas para a questão das chuvas: a) executar obras preventivas, corretivas e emergenciais em encostas e áreas de risco de erosão acelerada, eixos viários, proteção de cais e emboques, visando garantir a segurança da população, bem como atuar preventivamente minimizando ou suprimindo os problemas causados pelas chuvas de verão, além de intervir com rapidez, eficiência e de forma descentralizada nas ocorrências de deslizamentos e outras situações de emergência; b) manter e melhorar a capacidade de escoamento das águas pluviais do sistema de drenagem dos logradouros e espaços de interesse público; c) realizar obras e serviços para promover a recuperação da pavimentação e drenagem de diversos logradouros, visando à melhoria da qualidade urbana dos bairros afetados.

Os exemplos concretos aqui citados buscam materializar o princípio orçamentário do planejamento ou da programação, isto é, a visão de que o orçamento seja instrumento de gestão, apresentando programaticamente o plano de ação do governo para o período a que se refere, integrando, de modo harmônico, as previsões da lei orçamentária, da lei do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

Portanto, parece que há sim recursos disponíveis no orçamento para combater este problema, bem como há metas e ações devidamente programadas.

O que se pode esperar é que o gestor público execute fielmente o previsto na lei orçamentária, e o cidadão fique atento a esta execução.

Mas de nada adianta um bom planejamento se este não for cumprido. Entra em cena aqui também o princípio da sinceridade orçamentária, visando a coibir os orçamentos considerados “peças de ficção”, que acabam sendo realizados em desacordo com a realidade econômica e social, com base em receitas “superinfladas” e despesas inexequíveis.

A sinceridade, tanto na elaboração como na execução do orçamento, funda-se nos princípios da moralidade, da legalidade, da transparência e do planejamento orçamentário, no ideal de boa-fé daqueles que elaboram, aprovam e executam o orçamento público para com a sociedade, a qual acaba tendo suas expectativas frustradas diante de promessas orçamentárias não realizadas.

E a sociedade, por sua vez, deve acompanhar não apenas o que consta do orçamento, mas o que de fato está sendo executado, inclusive comparando com aquilo que foi realizado em anos anteriores e se houve efetiva implementação das atividades que estavam previstas. Só assim o orçamento poderá também cumprir o papel de um verdadeiro instrumento de fiscalização do cidadão.

Ano após ano, as populações de grandes centros urbanos brasileiros vêm sofrendo com as agruras causadas pelas intempéries, mas a impressão que fica é a de que as Administrações Públicas envolvidas ainda pouco avançam na resolução do assunto.

Parece mais simples resolver a questão na base do “afobamento”, buscando recursos emergenciais vindos do Governo federal ou da abertura de créditos extraordinários para enfrentar os desastres causados pelas chuvas estivais.

E a culpa, claro, sempre é lançada exclusivamente na conta da natureza, ou, como se diz na tradição jurídica anglo-saxã, num “act of God”, fato natural imprevisível atribuído ao acaso ou à divindade. Como se a atuação planejada e efetiva da Administração não pudesse, ao menos, mitigar os danos previsíveis todos os anos. Já é hora de separar as responsabilidades, dando “a César o que é de César, e a Deus o que é de Deus”.


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