Coluna de TozziniFreire

LOBBY

Regulamentação do lobby e princípio da igualdade de acesso

É necessário uma regulação que prima pela transparência, princípio defendido pela OCDE

MP 808
Crédito: Jonas Pereira/Agência Senado

Desde a redemocratização brasileira, o Congresso Nacional debate a regulamentação da prática de lobby, sem ter alcançado uma lei específica ainda. Diante dessa omissão legislativa, persiste o estigma relacionado à atividade, equivocadamente confundida com o pagamento de propinas, como se deu nas recentes operações da Polícia Federal e do Ministério Público.

Embora ainda não regulamentado, o lobby é uma prática lícita, legítima e necessária para a democracia representativa brasileira. O lobby permite que os diversos setores da sociedade civil façam chegar suas demandas e críticas aos representantes eleitos e demais tomadores de decisão e que estes colham da sociedade informações e elementos necessários para a tomada de decisões. Nesse contexto, pode-se considerar a prática de lobby como a representação de interesses, exercida por pessoas físicas e jurídicas de forma profissional, em processos de tomada de decisões de órgãos e entidades do poder público.

No cenário internacional, organismos multilaterais e algumas dezenas de países avançaram na regulamentação do lobby. Esse desenvolvimento fez com que fossem consolidados alguns princípios na disciplina da atividade. Por exemplo, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) aprovou uma recomendação para que cada país adotasse uma regulamentação própria, observando os princípios da transparência e da igualdade de acessoi, entre outros. Neste artigo, procuramos analisar como o projeto de lei mais avançado no Congresso Nacional observa o terceiro princípio, de igualdade de acesso, tendo em vista recentes críticas lançadas a essa iniciativa legislativa.

No Brasil, a proposta legislativa com tramitação mais avançada sobre o lobby é o Projeto de Lei (PL) nº 1.202, de 2007, de autoria do deputado Carlos Zarattini (PT-SP), ao qual está apensado o PL nº 1.961, de 2015, do deputado Rogério Rosso (PSD-DF). Tal PL aguarda a deliberação, no Plenário da Câmara dos Deputados, da Emenda Substitutiva Global à Emenda de Plenário nº 1, apresentada em 04 de abril de 2018 pela deputada Cristiane Brasil (PTB-RJ), relatora na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) da Câmara.

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Superando textos originais bem restritivos, a deputada Cristiane Brasil conseguiu propor, tanto em seu Substitutivo na CCJC quanto na Emenda Substitutiva Global apresentada em Plenário, uma regulação que prima pela transparência, princípio defendido pela OCDE. A deputada preocupou-se em tornar expressamente lícita a atividade de lobby e em permitir que a sociedade tenha conhecimento de como trabalham os agentes de relações institucionais e governamentais.

Assim, a Emenda Substitutiva Global propôs a criação de um cadastro facultativo, para que os agentes de relações institucionais e governamentais possam requerer seu cadastro perante os órgãos competentes nos Poderes Executivo e Legislativo, na forma do regulamento que vier a ser editado ou do regimento interno das Casas Legislativas. Para os agentes cadastrados deverão ser assegurados meios para a realização das suas atividades previstas no texto, como o monitoramento das iniciativas legislativas ou normativas, o envio de argumentos, dados e informações para subsidiar a tomada de decisão política, o acesso às dependências dos órgãos públicos e às autoridades públicas no horário de expediente, etc.

Na mesma linha, a Emenda Substitutiva Global propõe que os agentes de relações institucionais e governamentais sejam ouvidos pelos tomadores de decisão, mediante convites das próprias autoridades públicas ou por solicitação dos agentes, em audiências formais ou como expositores em audiências públicas. Quando atendida a solicitação, deverá a autoridade pública divulgar tal fato para conhecimento de todos.

A Emenda Substitutiva Global parece seguir uma prática legislativa desenvolvida em países anglo-saxões e que se espalha pelo globo, inclusive pelo Brasil, de criar incentivos e vantagens para quem cumpre a legislação, em vez de impor obrigações minuciosas aos agentes privados, montar uma estrutura de fiscalização governamental e aplicar sanções em casos de descumprimento. Por exemplo, a chamada Lei Anticorrupção Brasileira (Lei nº 12.846, de 2013) não obriga que as entidades privadas sujeitas à legislação tenham programas de integridade (também chamados programas de compliance), mas determina que as autoridades levem em consideração a existência de um programa efetivo ao menos como circunstância atenuante na aplicação de sançõesii. De forma similar, é crescente a adoção mundial do princípio de governança corporativa e de supervisão financeira “cumpra ou explique” (comply or explain), segundo o qual a empresa ou o agente que não cumpre uma norma deve explicar as razões de sua omissão, sofrendo as consequências de mercado diante de sua atitude, mas não necessariamente sanções legais.

Seguindo essa lógica no tocante ao princípio da igualdade de acesso, a Emenda Substitutiva Global dispõe que podem exercer a atividade de agentes de relações institucionais e governamentais as entidades representativas de interesse coletivo ou de setores econômicos e sociais, bem como pessoas físicas e jurídicas, tanto públicas como privadas, inclusive instituições e órgãos públicos. Assim, todos os tipos de agentes estarão sujeitos à futura legislação – o assessor parlamentar de um órgão público, os integrantes da área de relações governamentais de uma confederação econômica ou o representante de uma entidade da sociedade civil – e poderão usufruir dos mesmos benefícios e instrumentos previstos no texto.

Para atuar como agente de relações institucionais e governamentais, bastará o indivíduo ou a pessoa jurídica desenvolver a atividade em observância das normas, sem a necessidade de qualquer cadastramento obrigatório nos órgãos ou entidades públicas, registro profissional específico ou formação acadêmica mínima. No entanto, é esperado que os clientes dos agentes de relações institucionais e governamentais valorizem os profissionais voluntariamente cadastrados (que operam “à luz do sol”) e que possuam as competências profissionais e acadêmicas recomendadas. Empresas e entidades que optarem por trabalhar com profissionais não cadastrados ou de reputação questionável estarão sujeitas, no mínimo, a ter de se explicar cuidadosamente caso surja alguma suspeita de irregularidade na atuação dos seus agentes.

Recentemente, foram apresentadas críticas à Emenda Substitutiva Global, no sentido de que ela deveria ter tratado com mais transparência o relacionamento entre o poder público e certos grupos com acesso tradicionalmente privilegiado ao Estado e ter garantido um acesso amplo e plural ao processo de formulação de decisões públicas.

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Diante dessas críticas, cabe ponderar até que ponto deveria uma legislação sobre tomada de decisões políticas dispensar um tratamento jurídico diferenciado a tal ou qual agente de relações institucionais e governamentais, a depender de quem ele esteja representando. Não deveriam os agentes ser colocados todos no mesmo pé de igualdade e permitir que prevalecesse, na formulação de uma decisão específica sobre política pública, o interesse que tivesse mais ressonância na sociedade ou o conjunto de interesses mais equilibrado para o grupo social? Uma resposta negativa a tal pergunta iria contra alguns elementos do próprio princípio de igualdade de acesso, como a igualdade de oportunidade, definida pela Transparência Internacional nos seguintes termos, numa tradução livre: “deve haver a obrigação imposta às autoridades públicas de proverem a igualdade de oportunidade para a participação dos vários grupos de interesse e do público em geraliii.

Considerando o texto da Emenda Substitutiva Global, é esperado que todas as empresas e entidades públicas e privadas que tenham interesse em contribuir para a formulação de uma política ou decisão pública participem ativamente do debate, acompanhem a tramitação das proposições legislativas e normativas e se relacionem com os tomadores de decisão de forma séria e ética. Nesses esforços, as entidades poderão se valer de seus agentes de relações institucionais e governamentais internos ou profissionais contratados. As entidades também deverão zelar para que seu ponto de vista seja ouvido, seja se aproximando dos tomadores da decisão propriamente ditos ou de interlocutores públicos mais favoráveis, seja recorrendo a outros meios lícitos, como à própria mídia e às redes sociais, por exemplo.

Ainda assim, a Emenda Substitutiva Global poderia ter avançado mais no sentido de exigir (ou, ao menos, recomendar) que os tomadores de decisão ouvissem representantes dos diferentes segmentos ou interesses afetados por uma nova legislação ou norma. O texto da Emenda prevê apenas que os agentes de relações institucionais e governamentais sejam ouvidos em audiências formais específicas ou em audiências públicas como expositores, conforme tratado acima. O texto parece descuidar, assim, da observação da OCDE, numa tradução livre: “obter perspectivas balanceadas nos assuntos leva a um debate informado de políticas e à formulação de políticas efetivasiv.

É recomendável, portanto, que a Emenda seja aprimorada com a inclusão de uma obrigação ou recomendação de que os tomadores de decisão realizem audiências ou consultas públicas para colher subsídios dos diversos interessados na – ou afetados pela – política pública em discussão. Tal condição deve, no entanto, ser aplicada de forma razoável, para que não se torne um impedimento para a aprovação de leis ou edição de novas normas infralegais.

É certo que o projeto de lei pode ser aperfeiçoado, havendo ampla oportunidade para tal ainda na Câmara dos Deputados e durante a tramitação no Senado Federal. Entretanto, é importante que a legislação sobre lobby seja aprovada no Brasil logo, de modo a trazer transparência para uma atividade lícita, legítima e tão necessária à democracia, incentivando a participação social nas discussões legislativas e minimizando o preconceito fomentado pelo vácuo normativo atual.

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i Transparency and Integrity in Lobbying, disponível em http://www.oecd.org/corruption/ethics/Lobbying-Brochure.pdf, acessado em 30 de abril de 2018.

ii Lei nº 12.846, de 1º/08/2013, art. 7º, VIII:

Art. 7º Serão levados em consideração na aplicação das sanções:

(…)

VIII – a existência de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta no âmbito da pessoa jurídica; (…)”

iii Tradução livre do seguinte trecho: “(Equal opportunity) – there shall be an obligation on public authorities to provide an equal opportunity for participation to various interest groups and the public at large”. Página 10 da publicação International Standards for Lobbying Regulation – Towards greater transparency, integrity and participation, da Transparência Internacional, disponível em http://lobbyingtransparency.net/lobbyingtransparency.pdf, acessado em 30 de abril de 2018.

iv Tradução livre da seguinte passagem: “Gaining balanced perspectives on issues leads to informed policy debate and formulation of effective policies”. Página 3 da publicação Transparency and Integrity in Lobbying da OCDE.


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