Coluna do Tauil & Chequer

Direito Ambiental

Conflitos de competência legislativa: uma antiga nova discussão

Discussão já foi retratada em diversos trabalhos, mas ela é especialmente complexa em matéria ambiental

Sede do STF verde e amarelo. Foto: Gil Ferreira/Agência CNJ

Recentemente, dia 21 de março, o plenário do Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucional Lei Estadual de Santa Catarina nº 15.171/2010, que versava sobre a imposição de sanções administrativas a sociedades seguradoras que praticassem condutas lesivas aos segurados ou a terceiros.

Na decisão, entendeu o ministro Luiz Fux, que a competência para legislar sobre seguros é da União Federal a fim de “garantir coordenação centralizada das políticas de seguro privado e de regulação das operações que assegurem a estabilidade do mercado”. Restou vencida, portanto a tese de que a competência concorrente relativa à produção e ao consumo, bem como a responsabilidade do consumidor permitiriam aos estados legislar e eventualmente impor sanções às seguradoras.

A decisão é evidentemente acertada, mas o que nos chama atenção é a existência do conflito em si e o impacto que tal decisão poderia ter se aplicada a outros casos em que se coloca o conflito entre, de um lado, a competência privativa para legislar da União e, de outro, a competência concorrente para legislar e comum para atuar, como ocorre costumeiramente nas discussões envolvendo questões ambientais.

A título de exemplo, encontra-se pendente de julgamento, com repercussão geral reconhecida, o RE 827.538/MG, em que se discute “exercício pelos entes federativos de competências relativas à proteção do meio ambiente, em face da competência privativa da União para legislar sobre energia”. No caso, discute-se a prevalência entre a competência concorrente estabelecida no art. 24, inc. VIII da Constituição Federal e a competência privativa da União, inscrita no art. 22, IV, com relação à Lei Estadual mineira nº 12.503/1997, que pretendeu compelir concessionária de geração de energia elétrica a promover investimentos no montante de, no mínimo 0,5% do valor total da receita operacional apurada no exercício anterior ao do investimento, para proteção e preservação de mananciais hídricos.

Veja-se que o pano de fundo dois casos é o mesmo, qual seja, o conflito referente a competência estadual para legislar e criar obrigações a um ente privado, sob o fundamento de, com tal obrigação, exercer a competência administrativa de proteção a um direito fundamental, no primeiro caso, o direito dos consumidores e, no segundo caso, o direito ambiental.

A discussão não é nova e já foi retratada em diversos trabalhos, mas ela é especialmente complexa em matéria ambiental.

Em alguma medida, há uma construção doutrinária e jurisprudencial que vem concedendo ao direito ambiental um caráter de supra direito, que bastando em si mesmo, serviria como justificativa para a adoção de quase qualquer medida e a edição de quase qualquer instrumento normativo.

Assim, bastaria que se alegasse que a obrigação criada por lei estadual atende a uma finalidade ambiental para justificar a nova obrigação. Ocorre que toda obrigação criada por um Estado e imposta a uma atividade produtiva traz consequências que não podem ser desconsideradas no âmbito de uma federação. A legislação tributária conhece e endereça isso há anos, com os convênios que regulam a cobrança de ICMS. Se a tributação mais ou menos favorecida em um determinado Estado pode gerar o crescimento ou recrudescimento de uma atividade em uma determinada localidade impactando diretamente os preços ao consumidor, o raciocínio não é diferente com a criação de obrigações ambientais ou imposição de investimentos a serem realizados por uma ou outra atividades ou em uma ou outra localidade.

Se um estado impõe uma obrigação financeira correspondente a 0,5% do total da receita operacional de um empreendimento responsável pela geração de energia elétrica que, por intermédio do sistema nacional, abastece não só aquele Estado, mas o país, o efeito financeiro dessa nova obrigação deve ser considerado em âmbito federal.

Isto porque, evidentemente se cria para as empresas situadas naquele Estado uma condição econômica desfavorável, não existente em outro.

Evidentemente que a questão ambiental tem suas particularidades, especialmente em relação a atividades econômicas que dependem das condições geológicas ou geográficas de uma determinada região, como a atividade minerária, por exemplo. Diferente da chamada “guerra fiscal” que afugentaria um determinado setor industrial, de um Estado para outro, não é possível à mineradora optar por desempenhar sua atividade em uma localidade onde não há jazidas para o minério que ela explora.

Por outro lado, a criação de determinadas obrigações que geram custos para o empreendedor por um Estado devem ser balanceadas com as estratégias federais de atuação no mercado internacional.

Não adianta, por exemplo, o país definir como meta no Acordo de Paris um investimento significativo em energia solar, se os estados onde há maior potencial de geração solar impuserem sobretaxas ou “compensações ambientais” que onerem e aumentem o custo total do investimento.

Não adianta a União Federal definir como estratégia ampliar as exportações de um determinado minério, se o estado onde ele é mais abundante criar, sob o pano da proteção ambiental, obrigações financeiras que reduzam sua competitividade no mercado internacional.

Não se está defendendo, por óbvio, a centralização de todas as competências legislativas na União Federal, mas que a decisão sobre competência legislativa, especialmente para criar novas obrigações financeiras ao empreendedor seja tomada com cautela, ponderação e considerando, efetivamente, o impacto econômico direto e indireto da decisão.

Afinal, é isso que pretendeu a nova Lei de Introdução ao Direito Brasileiro e é o que determina a boa prática legislativa.


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