Coluna do Stocche Forbes

EUA

O soft approach do Acordo de Paris

Sobre mudanças climáticas na era Trump

Nova Iorque - EUA, 22/04/2016. A então presidente Dilma Rousseff durante sessão de abertura da cerimônia de assinatura do acordo de Paris. Foto: Ichiro Guerra/PR

Em 05 de novembro de 2016 entrou em vigor o Acordo de Paris sobre mudanças climáticas, tratado internacional constituído sob o “guarda-chuva” da Convenção-Quadro da ONU de Mudanças Climáticas (em inglês conhecida pela sigla UNFCCC, de “United Nations Framework Convention on Climate Change”). O acordo foi adotado por aclamação por mais de 190 países durante a Conferência das Partes da UNFCCC em Paris, em dezembro de 2015; e hoje está em vigor para 143 países, incluindo Brasil, Estados Unidos e China. O segredo da adesão maciça e veloz ao Acordo de Paris foi a sua abordagem mais “soft”: a participação no acordo pressupõe um sólido consenso sobre a tomada de ações para conter as mudanças climáticas, mas sem medidas vinculantes aos países signatários, que estão obrigados apenas a apresentar as suas “contribuições nacionalmente determinadas”, esforçar-se para cumpri-las e renová-las periodicamente.

Dessa forma, o acordo estabelece uma visão de longo prazo para a mitigação dos riscos de mudanças climáticas, criando a oportunidade e o ambiente propício para o engajamento gradual dos mercados e governos no desenvolvimento de políticas de baixo carbono. Nada no acordo obriga economias nacionais a reduzir emissões de gases de efeito estufa. Não há sanções em caso de descumprimento. O Acordo de Paris é baseado na confiança e na transparência das ações – voluntárias – das partes signatárias. Logo, ainda que você não esteja disposto a investir em mitigação de mudanças do clima, fazer parte do Acordo de Paris é um bom negócio porque, afinal, não custa muito.

O Acordo de Paris é tratado novo, mas a UNFCCC já existe desde 1992. Assinada durante a ECO 92 no Rio de Janeiro, a UNFCCC é dos tratados internacionais mais universais da história, com 197 países-membros, incluindo a União Européia enquanto organização econômica regional. A UNFCCC é um tratado programático, que prevê diretrizes, princípios e obrigações gerais de ações para o combate à mudança do clima. Para tornar essas obrigações mais concretas e pontuais, foi firmado um protocolo, que delimitou metas obrigatórias de redução de emissões de gases de efeito estufa para países “desenvolvidos” (considerados à época os países membros da OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico). Assim nascia, em 1997, o Protocolo de Quioto, um tratado internacional firmado para traduzir os compromissos da UNFCCC em obrigações concretas, vinculantes e sujeitas a mecanismos de compliance complexos e estruturados. Com o passar dos anos, contudo, os países em desenvolvimento foram assumindo participação crítica no total de emissões globais de gases de efeito estufa (China, Índia, e até mesmo o Brasil), de modo que o Protocolo de Quioto deixou de ser o instrumento capaz de gerenciar a mitigação das emissões globais adequadamente.

Neste contexto surgiu a necessidade de se pensar em um acordo de implementação global. Para se fazer um acordo global, obviamente é necessária adesão global; e para maximizar a adesão em acordos internacionais – sobretudo quando o que está em jogo são recursos comuns do planeta (“de todo mundo e de ninguém ao mesmo tempo”), como é o clima global – convém suavizar o grau de comprometimento esperado de cada país-membro. O Acordo de Paris foi vanguardista neste aspecto ao trazer o conceito de “contribuição” em vez de compromisso legal. A contribuição é voluntária e corresponde às metas ou medidas que o país pretende implementar. Além disso, a contribuição é determinada nacionalmente; ou seja, é definida numa abordagem bottom-up, baseada nas decisões políticas e econômicas domésticas de cada país, unilateralmente. Uma vez apresentada a contribuição, as únicas obrigações relevantes para o país são: (i) de promoção de “esforços” para cumprimento da contribuição; (ii) de renovação periódica da contribuição, sempre de forma mais ambiciosa que a contribuição anterior; e (iii) de apresentação de relatórios de monitoramento do cumprimento contínuo da contribuição. Além disso, o Acordo de Paris expressamente não admite sanções em caso de descumprimento de quaisquer dessas obrigações. Em lugar disso, um mecanismo de implementação e compliance vai exercer um papel de facilitação e auxílio a países que por qualquer motivo não consigam cumprir suas obrigações ou ações voluntárias no acordo.

Essa abordagem flexível permitiu que o texto do Acordo de Paris fosse adotado por consenso pelos países-membros da UNFCCC em Paris. No entanto, para entrar em vigor de forma vinculante no plano internacional, o Acordo de Paris ainda dependia de duas condições a serem implementadas cumulativamente (double-trigger): 1o) o depósito oficial do instrumento de ratificação (internalização no plano jurídico doméstico de cada país) de no mínimo 55 países e 2o) que a soma das emissões de gases de efeito estufa destes países seja equivalente a não menos que 55% das emissões de gases de efeito estufa globais com base nos dados oficiais. Neste contexto, a expectativa era de que o acordo entrasse em vigor apenas a partir de 2020, tempo suficiente para se cumprir com o duplo gatilho acima referido. Diversas disposições do Acordo de Paris inclusive incorporam essa perspectiva de que o acordo iniciará seus efeitos somente a partir de 2020. Para surpresa de todos, a adesão foi tamanha e tão rápida que as condições para entrada em vigor do acordo se implementaram em outubro de 2016, ou seja, quase 04 anos antes do esperado.

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A explicação para isto é muito simples. O texto do Acordo de Paris foi elaborado meticulosamente para não ser transgressor demais das disposições da UNFCCC, nem ser repetitivo demais a ponto de falhar na inovação necessária que o regime global de mudanças climáticas necessitava. Dessa forma, países já signatários da UNFCCC não tiveram problemas em ratificar um acordo que em tese já estava admitido pelo ordenamento jurídico doméstico através da UNFCCC. Esta condição inclusive foi crucial para a adesão dos Estados Unidos ao Acordo de Paris.

Durante as negociações do acordo na COP 21 (21a Conferência das Partes) da UNFCCC em Paris, o então Secretário de Estado do governo Obama, John Kerry, fez um apelo aos demais representantes de Estado para que não fossem ambiciosos demais em querer fazer do Acordo de Paris um novo Protocolo de Quioto, pois o Congresso americano não aprovaria. De fato, os Estados Unidos no passado deixaram de ratificar o Protocolo de Quioto seguindo uma resolução unânime do Senado americano (a famosa Resolução Byrd-Hagel). O Acordo de Paris não é o Protocolo de Quioto, e por isso os Estados Unidos o ratificaram muito rapidamente, bastando ordem executiva do Presidente Obama. A comunicação da ratificação do acordo inclusive aconteceu de forma conjunta com a China, no intuito de mostrar a liderança e coesão das grandes economias carbonizadas do planeta no caminho para o combate às mudanças climáticas através do Acordo de Paris. Para aderir ao acordo, os países devem obrigatoriamente apresentar sua contribuição nacionalmente determinada.

A contribuição dos Estados Unidos é de, até o ano de 2025, reduzir as emissões em até 28% em relação às emissões que possuía no ano de 2005. Para isso iniciaram, sob a gestão de Obama, medidas domésticas para reduzir emissões de gases de efeito estufa com foco no setor energético (Clean Power Plan). Essa política não é isolada entre as grandes economias mundiais, já desde antes do Acordo de Paris, e reflete também uma crescente percepção dos mercados sobre o investimento em energias renováveis desde o lançamento do relatório “Unburnable carbon” pelo think tank Carbon Tracker, em 2011.

Neste contexto, o Acordo de Paris apenas estabeleceu um ambiente propício para que governos e mercados desenvolvam estratégias de médio e longo prazo que explorem as oportunidades subjacentes à “descarbonização” das atividades econômicas. O governo Trump, ao repelir veementemente a ideia de que atividades humanas impactam o clima global – uma discussão há muito superada na comunidade científica, na comunidade internacional e pela universalidade dos governos – , ignora as oportunidades que o Acordo de Paris oferece. Independentemente das convicções do governo Trump, os investimentos em energias renováveis vão aumentar e o desenvolvimento tecnológico de baixo impacto de carbono vai se acelerar, em escala global.

Um mercado global de créditos de carbono vai ser estabelecido no âmbito do Acordo de Paris, fomentando e movimentando o investimento na economia de baixo carbono. Tudo isso vai ocorrer de forma serena, no ritmo de um acordo internacional altamente inclusivo, facilitador e transparente. Deixar de participar desse processo, e o que é pior, fechar as portas para este movimento inevitável do baixo carbono, pode custar mais caro depois; e, no caso dos Estados Unidos, pode custar também a oportunidade de liderança desta nova economia.


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