Opinião & Análise

Coluna do Justen

Serviço de transporte individual por aplicativo

Análise da regulamentação pela Lei 13.640/2018

Crédito: Pixabay

O transporte individual de passageiros vem passando por uma verdadeira revolução desde a criação dos aplicativos como o Uber, o 99 e o Cabify. Criados no estrangeiro a partir da iniciativa eminentemente privada – por meio da otimização dos recursos já existentes e da sua conexão via internet – esses aplicativos foram introduzidos rapidamente no Brasil como uma solução eficiente para o transporte urbano.

A realidade comprovou a eficiência do novo modelo. E como não poderia deixar de ser, o impacto no modelo tradicional de transporte individual urbano de passageiros – os táxis – foi imediato. Houve forte reação e as consequências desse embate ainda não foram integralmente resolvidas. Os sistemas estrangeiros que invadiram o mercado brasileiro ainda não encontraram o seu espaço jurídico adequado – sobre esse tema vale a pena conferir o texto de Marçal Justen Filho: Serviços de Interesse Econômico Geral no Brasil: os invasores (In: WALD, Arnoldo; JUSTEN FILHO, Marçal; PEREIRA, Cesar Augusto Guimarães. O Direito Administrativo na Atualidade: estudos em homenagem ao cenário de Hely Lopes Meirelles (1917-2017). Malheiros, 2017, p. 785-819).

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Contudo, um passo importante nesse sentido foi dado recentemente com a edição da Lei 13.640, de 27/03/2018. Essa Lei foi editada com o objetivo de integrar a nova atividade ao ordenamento jurídico brasileiro, por meio de alterações pontuais na Lei 12.587/2012, que instituiu a Política Nacional de Mobilidade Urbana.

O pressuposto dessa disciplina, conforme indicado no art. 1º, é que o serviço de transporte privado individual de passageiros encontra fundamento na própria Constituição: no inciso XIII do art. 5º (“é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer” e no parágrafo único do art. 170 (“É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei”).

Assim, o art. 2º da nova Lei conceituou o “transporte remunerado privado individual de passageiros” nos seguintes termos: “serviço remunerado de transporte de passageiros, não aberto ao público, para a realização de viagens individualizadas ou compartilhadas solicitadas exclusivamente por usuários previamente cadastrados em aplicativos ou outras plataformas de comunicação em rede”.

Mais especificamente, isso foi feito mediante nova redação ao inciso X do art. 4º da Lei 12.587/2012, que passou a diferenciar expressamente essa nova modalidade do tradicional “serviço transporte público individual” previsto no inciso VIII, que coincide com o táxi (“serviço remunerado de transporte de passageiros aberto ao público, por intermédio de veículos de aluguel, para a realização de viagens individualizadas”).

Além disso, foram inseridos dois novos dispositivos na Lei 12.587/2012: o art. 11-A e o art. 11-B.

O art. 11-A fixou a competência exclusiva dos Municípios e do Distrito Federal para regulamentar e fiscalizar a prestação do serviço no âmbito de seus respectivos territórios. Essa competência deve ser exercida em vista das diretrizes previstas no parágrafo primeiro para assegurar eficiência, eficácia, segurança e efetividade na prestação.

Assim, a regulamentação e a fiscalização devem observar: a efetiva cobrança de tributos municipais devidos pela prestação do serviço (inc. I); a exigência de contratação de seguro de Acidentes Pessoais a Passageiros (APP) e do Seguro Obrigatório de Danos Pessoais causados por Veículos Automotores de Vias Terrestres (DPVAT) (inc. II); e a exigência de inscrição do motorista como contribuinte individual do INSS (inc. III).

Já o art. 11-B previu determinadas condições a serem observadas pelos motoristas interessados em prestar o serviço: possuir Carteira Nacional de Habilitação na categoria B ou superior que contenha a informação de que exerce atividade remunerada (inc. I); conduzir veículo que atenda aos requisitos de idade máxima e às características exigidas pela autoridade de trânsito e pelo poder público municipal e do Distrito Federal (inc. II); emitir e manter o Certificado de Registro e Licenciamento de Veículo – CRLV (inc. III); e apresentar certidão negativa de antecedentes criminais (inc. IV).

O parágrafo único do art. 11-B, por sua vez, determinou que a prestação dos serviços sem a observância dos requisitos da Lei Federal e da regulamentação municipal caracterizará transporte ilegal de passageiros.

Essa disciplina pretendeu pavimentar o caminho para eliminar as intensas discussões até então existentes a respeito da legitimidade dessa nova atividade. A previsão formal no ordenamento vigente implica o reconhecimento expresso da sua legitimidade.

De um lado, foi fixado o conceito básico da atividade. De outro, foram estabelecidas alterações e inclusões contemplando (i) a atribuição de competência municipal e distrital par regulamentação e fiscalização; (ii) as diretrizes gerais para tanto; e (iii) as condições a serem observadas pelos motoristas interessados em explorar a atividade.

Contudo, a edição da Lei nesses termos propicia algumas ponderações. Um aspecto essencial consiste na identificação da extensão e dos limites da competência regulamentar atribuída pela Lei Federal.

Primeiro, deve-se reconhecer que a questão da legitimidade do serviço de transporte individual privado por meio de aplicativos está superada. Diante do reconhecimento legal expresso, não é cabível que os Municípios ou o Distrito Federal invoquem a sua competência regulamentar para proibir essa atividade.

Segundo, cabe determinar se a existência de regulamentação municipal ou distrital condiciona ou não a exploração da atividade em âmbito local. Trata-se de definir se, na ausência de regulamentação local, a prestação é viável.

Reputa-se que a eventual ausência de regulamentação não impede que a atividade seja desenvolvida. Como a regulamentação não pode proibir a atividade, a omissão dos municípios também poderia produzir esse efeito. Porém, resta saber se, na ausência da regulamentação municipal, será obrigatória a observância dos requisitos gerais dispostos na Lei Federal.

Depois, cabe examinar a extensão e os limites dessas competências. A Lei Federal estabelece as diretrizes e fixa certas exigências diretamente aos motoristas interessados na prestação do serviço.

As diretrizes fixadas no art. 11-A devem ser observadas. Contudo, remanesce dúvida sobre as condições previstas no art. 11-B: configuram exigências mínimas (de modo que a competência regulamentar poderá extrapolar essa disciplina) ou de exigências máximas (de modo que a competência regulamentar apenas poderia ser exercida dentro de tais limites)?

A resposta a essa questão envolve análise do regime constitucional de repartição de competências entre os entes federativos. É possível que se afirme até mesmo a inconstitucionalidade da delegação dessa competência, tendo em vista a competência privativa da União estabelecida no art. 22, incs. IV e XI. Por outro lado, a resposta também deve levar em consideração a competência municipal para legislar sobre assuntos de interesse local.

De todo modo, é certo que a competência municipal não pode ser exercida sem vinculação a parâmetros mínimos. A regulamentação encontra limite na sua finalidade, que consiste em conformar o exercício da atividade em âmbito local. Logo, exigências despropositadas e alheias a essa finalidade não se sustentam.

A própria Lei alude à eficiência, eficácia, segurança e efetividade na prestação, que devem orientar a regulamentação. Esses princípios visam a preservar os consumidores – o que se vê notadamente da perspectiva da segurança e na efetividade na prestação. Mas também se prestam a resguardar o modelo de atuação dos aplicativos de transporte e dos motoristas parceiros. É o que se extrai principalmente da determinação de que a regulamentação deve ter em vista a eficiência e a eficácia.

Portanto, a regulamentação deve respeitar as características fundamentais da atuação dos prestadores do serviço de transporte individual privado por meio de aplicativos. Deve-se ter em mente a preservação da lógica de intermediação que caracteriza a atuação dos aplicativos. Eventuais exigências que desnaturem o modelo, devem ser reputadas ilegais.

Mesmo antes da edição da Lei 13.640, diversos municípios já haviam regulamentado o serviço: São Paulo (SP), Decreto 58.981/16; Vitória (ES),  Decreto 16.770/2016 e Decreto 16.785/2016; São José dos Campos (SP), Decreto 17.462/2017; Osasco (SP), Lei 4.850/2017; Campinas (SP), Lei 15.539/2017 e Resolução 84/2018; Brasília (DF), Lei Distrital 5.691/2016 e Decreto 38.258/17; Belo Horizonte (MG),  Decreto 16.832/2018; Curitiba (PR), Decreto 1.302/2017 e Resolução SMF 3/2017.

Após a Lei, houve regulamentação pioneira no Município do Rio de Janeiro, por meio do Decreto 44.399/2018.

Em todos os casos, cabe agora examinar se o conteúdo dessas regulamentações alinha-se com os parâmetros estabelecidos pela Lei 13.640/2018. Como regra geral, a eventual adoção, em âmbito local, de exigências despropositadas, desproporcionais, de limitações artificiais à prestação do serviço, alheias à finalidade a que se destinam, será contrária à competência atribuída pela Lei Federal.


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