Coluna da ABDE

Coluna da ABDE

Privatização: não é sobre ideologia

É sobre incentivos, estímulos, instituições e estruturas

Imagem: Pixabay

Com a aproximação das eleições presidenciais de outubro deste ano (2018), o debate sobre privatização parece ganhar força. Como a maior parte dos debates sobre políticas públicas no Brasil, é um debate cheio de ideologias, permeado de “boas intenções” (ao menos nominalmente), mas com pouca preocupação sobre o uso de dados ou com a comprovação das consequências práticas da adoção da estratégia defendida.

Um bom começo é definir, em termos gerais, se a presença estatal na economia brasileira é relevante ou não. O senso comum parece apontar neste sentido, mas dados podem confirmar (ou refutar) esta posição. Esta primeira definição é importante porque há um argumento no sentido de que a presença estatal na economia é comparável com aquela encontrada em alguns países desenvolvidos e, por essa razão, não haveria motivos para se implementar um processo de privatização em larga escala1.

Há também que se fazer a importante distinção entre serviços públicos e os serviços de utilidade pública dos demais tipos de serviços2.

Os serviços públicos são aqueles relacionados com a provisão de bens públicos3, tais como a polícia, a justiça, e a segurança nacional. Neste caso, embora possa haver alguma complementariedade com o setor privado, por exemplo, com serviços de vigilância privada ou de arbitragem privada, estes seriam providos de forma insuficiente pelo setor privado devido à problemas de carona4.

Os serviços de utilidade pública são os serviços essenciais à população. Portos, aeroportos, correios, escolas, saúde, pesquisa, saneamento básico, energia, transporte público, telefonia, entre outros serviços, são exemplos de serviços de utilidade pública. Como muitos destes serviços costumam gerar externalidades positivas, se justifica o investimento de recursos públicos na compra destes serviços. Por exemplo, ao financiar a educação de um indivíduo, se imagina que os benefícios vão além do retorno que este terá no mercado, pois, se espera que toda a sociedade se beneficie de ter indivíduos mais educados. Todavia, isto não significa que o serviço de educação deva necessariamente ser provido pelo Estado. Este pode, por exemplo, financiar todos os estudantes ou somente aqueles que não tem condições de pagar pelo ensino privado5. Por terem um caráter essencial, mesmo quando estes serviços são providos pelo setor privado, estes costumam receber forte intervenção estatal na forma de regulações.

Tal situação pode ser vista nos serviços de utilidade pública relacionados a infraestrutura, tais como, aviação civil, transportes, energia elétrica, petróleo, água, saúde complementar, entre outros que possuem agências governamentais responsáveis por definir e fiscalizar a aplicação de regras específicas para cada setor. Neste ponto, há uma controvérsia na literatura, pois não é claro, a quem estas regras favorecem. Existem os que acreditam que tais regras servem: a) ao interesse público; b) ao interesse dos regulados (teoria da captura); c) ao interesse dos reguladores/burocratas (teoria da escolha pública). De qualquer forma, nos dois últimos casos, se costuma ter sérios prejuízos à população.

Para propósitos deste artigo, o campo de análise será apenas a presença estatal nos serviços de utilidade pública em que esta participação é direta e se dá pelo emprego de sociedades de economia mistas e empresas públicas, não se abordando setores em que esta presença se dá por autarquias, fundações, outras entidades sem propósito lucrativo ou diretamente.

Alguns dados relevantes podem ser extraídos do ‘perfil do boletim das empresas estatais federais’6 (período 2º trimestre de 2017). São 150 empresas estatais federais; as listadas na B3 (antiga Bovespa) tinham em conjunto um valor de mercado superior a 260 bilhões de reais, cerca de 10% (dez por cento) da capitalização da B3 no 1º semestre de 20177.

Em certos setores da economia, como o de petróleo e gás, esta participação é quase monopolista (ou monopolista de fato, ainda que não ex jure), enquanto em outros, como de transmissão e distribuição de energia, é muito relevante, sendo que muitas vezes a estatal é o agente econômico monopolista em um submercado dentro do setor. Aliás, sobre a questão do monopólio, outra discussão interessante é a que diz respeito ao monopólio natural em alguns dos setores atualmente atendidos por estatais8.

Como este tipo de monopólio permite ganhos extraordinários a seus detentores se não submetidos a limites legais, a sua provisão pela iniciativa privada poderia teoricamente gerar uma exploração dos consumidores do serviço. Para minimizar tal problema, se faz necessária a construção de um arcabouço regulatório que crie restrições a este poder de mercado9.

Todavia, conforme comentado, a literatura econômica a respeito de regulação faz algumas ressalvas a respeito da capacidade do Estado regular serviços públicos, e isto não é diferente com monopólios naturais. Há chances altíssimas de captura do regulador pelo regulado e de regras passarem a favorecê-lo em detrimento dos consumidores. Além disso, é muito difícil criar regras que não criem distorções capazes de prejudicar a provisão do serviço. Por exemplo, um dos modelos mais comuns de regulação de monopólios naturais, o de price-cap10, costuma implicar em um desincentivo a investimentos e deterioração na qualidade do serviço prestado. Logo, como se pode notar, a discussão a respeito de privatização pode parecer complexa, pois pode envolver, no caso de monopólios naturais, a troca de um monopólio estatal por um modelo de monopólio privado regulado que não está imune a problemas, mas que mesmo assim provavelmente será melhor para o consumidor pelas razões que serão explicadas adiante11.

Estabelecido que a presença estatal na economia é significativa podemos continuar a análise. Um próximo tópico a ser analisado tem a ver com a produtividade da economia brasileira. Produtividade é um tema complexo e há várias maneiras de se medi-la. É um tema mais próximo dos economistas e administradores do que dos juristas, mas podem ser adotadas duas espécies de medidas: uma delas tem a ver com competitividade e ambiente de negócios; a outra diz respeito à produção por empregado.

No que diz respeito à competitividade e ambiente de negócios, o Brasil vai muito mal. Nós estamos nas últimas posições em praticamente todos os rankings de competitividade e liberdade econômica. Por exemplo, estamos na 153ª posição no ranking da ‘Heritage Foundation’12. No índice global de competitividade do Banco Mundial13 (Global Competitiveness Index) ocupamos a 79ª posição, atrás do Tajquistão (78) e na frente da Ucrânia (80). Nesse índice se percebe que, embora nunca tenhamos sido muito competitivos, perdemos muito nos últimos 4 anos (não coincidentemente, os anos da nova matriz econômica, cujos efeitos ainda não superados contagiaram os anos de 2016 e 2017).

Outro indicador do Banco Mundial é o índice ‘facilidade de fazer negócios14”. Este índice mede 10 variáveis, e em nenhuma delas vamos bem. Abertura de empresas, obtenção de alvarás de construção, obtenção de eletricidade, registro de propriedades, obtenção de crédito, proteção de investidores minoritários, pagamento de impostos, comércio internacional, execução de contratos resolução de insolvência. Estamos na nada honrosa 125ª posição, logo atrás do Irã e logo antes da Guiana.

No que diz respeito à produção por empregado os resultados são igualmente ruins. Em 2003, o PIB por pessoa empregada no Brasil era de aproximadamente 21.000 USD (vinte e um mil dólares norte-americanos), enquanto na média um empregado norte-americano produz 99.000 USD (noventa e nove mil dólares norte-americanos)15. Não houve melhora significativa desde então.

Já se estabeleceu que o Estado tem uma presença gigantesca na economia e que a brasileira não é produtiva, mas qual a relação entre estas duas situações? Pode ser teoricamente que a presença do Estado na economia não tenha correlação com a falta de produtividade da economia como um todo.

Infelizmente, na prática há uma relação direta e indissociável entre atuação de estatais e falta de produtividade, que pode ser explicada a partir de dois grandes eixos. O primeiro deles é que estatais operam geralmente em ambientes regulados, monopolistas (ou semi). Portanto, onde há estatal não há concorrência real; onde não há concorrência real não há incentivos para a busca da maior produtividade16. Como a participação estatal é significativa e concentrada em setores estratégicos e de infraestrutura, que irradiam efeitos sobre todos os outros setores, esta falta de produtividade contamina e afeta, em maior ou menor grau, toda a economia.

Poder-se-ia argumentar que isso não é uma situação atribuível a empresa estatal, mas sim uma opção política tomada pelos legisladores, o que não é inteiramente falso, mas é um paradoxo, na medida em que se a estatal se destina a atender um relevante interesse coletivo (CF, art. 173), que por definição regulatória é na prática executado de forma monopolista (ou de tal forma regulada que as barreiras à entrada sejam significativas e levem à não competição) este mesmo interesse relevante será atendido de forma ineficiente e improdutiva17, simplesmente porque não há uma estrutura de incentivos que levem à maior produtividade.

Ou seja, é simplesmente impossível que o tal relevante interesse coletivo a ser atendido pela estatal seja atendido de forma eficiente. Perde a coletividade porque, mesmo se assumindo que aquela determinada atividade é socialmente relevante, a opção legislativa faz com que o interesse relevante seja mal atendido, se é que é atendido18. Este poderia ser um problema menor, se a atividade desempenhada pela estatal tivesse efeitos limitados a comunidades isoladas ou a um pequeno percentual da economia, mas o caso é que conforme se verificou, a presença estatal é gigantesca e concentrada em setores relevantes e dos quais dependem diversos outros setores.

E há ainda um segundo aspecto. Vamos chamá-lo de ‘tragédia do controle’, porque resulta em uma situação na qual o remédio (controle) acaba por sufocar o paciente. A correta compreensão da “tragédia do controle” ajuda a justificar porque sempre, em qualquer país do mundo (mesmo na China, que cresce significativamente mesmo com, segundo algumas estimativas, mais de 40% (quarenta por cento) do PIB produzido a partir de empresas estatais19), em qualquer cenário, empresas estatais sempre vão “subperformar20” em relação a concorrentes privados21. Os resultados de pesquisas sérias apontam sempre neste sentido, embora ainda existam alguns poucos (e menos rigorosos) estudos em sentido contrário22.

Há estruturas que necessariamente devem existir quando da presença estatal na economia e que tornam esta atividade menos eficiente. Mesmo no hipotético cenário de diretorias de estatais compostas apenas pessoas probas, competentes e imbuídas dos melhores desejos, os resultados seriam pífios.

Os melhores e mais bem-sucedidos empresários brasileiros, sem qualquer intenção de se corromper, conduziriam a empresa estatal à obtenção de resultados piores do que os resultados que empresas privadas apresentariam em situações semelhantes. Resultados certamente melhores do que os atingidos por estatais sob o comando de indicações políticas, mas ainda assim, bem piores do que se eles estivessem em uma empresa privada. Não tem como ser diferente; mesmo um mundo ideal, onde não houvesse corrupção na contratação com o Governo, e onde os gestores estatais fossem todos probos e bem preparados, ainda assim a performance estatal seria muito inferior.

Este ‘gap’ de performance é explicado por toda a literatura em função das características próprias das sociedades controladas pelo Governo, não sendo uma característica exclusivamente brasileira.

E por que isso (em outras palavras, quais os fatores estruturais e incentivos próprios das estatais impedem que elas tenham desempenhos similares aos da iniciativa privada)?

Em primeiro lugar, porque se for submetida à ingerência política na definição de investimentos, mesmo sem corrupção (de novo, pura fantasia), o pool de investimentos terá retornos necessariamente inferiores aos da iniciativa privada. Existem investimentos que a iniciativa privada não está disposta a fazer, porque seu retorno é negativo ou muito baixo e que, mesmo assim, talvez tenham que ser feitos (se necessários para o atendimento de determinado ‘relevante interesse coletivo’). O argumento favorável às estatais é que podem existir investimentos de interesse social, em que taxas de retorno não devem ser consideradas, mas a questão principal é: a estatal é o veículo certo para fazer para estes investimentos socialmente relevantes e não economicamente atrativos?

Em segundo lugar, as leis referentes a compras de estatais não permitem, em nome de segurança, transparência, publicidade e impessoalidade, processos de compra similares à iniciativa privada. Há regras que engessam a capacidade de fazer boas compras. Práticas que na iniciativa privada são amplamente adotadas, se aplicadas a estatais levarão o gestor a responder ações de improbidade e ter seu patrimônio constritado, mesmo que seja absolutamente óbvia a inexistência de proveito pessoal com a prática adotada e até mesmo a inexistência de prejuízo à empresa (que talvez tenha até obtido ganhos com a ação do gestor).

Em nome da transparência, isonomia e controle, estatais não podem empregar técnicas de aquisições que a iniciativa privada costumeiramente usa. Pode parecer paradoxal, mas é assim que funciona: a regra que supostamente serve para impedir corrupção e favorecimentos pessoais, além de não o fazê-lo, impede que bons responsáveis por aquisições consigam fazer boas aquisições. Essa é uma constatação lamentável, mas insuperável, porque a superação passa por acabar-se completamente com a lei de licitações e criar uma regra cujo enunciado seria: o gestor compra como quiser (ou, ao menos, conforme um código de compras preestabelecido que contemple técnicas próprias da iniciativa privada), e só responde por danos o comprador que tiver proveito pessoal ou tiver causado grave prejuízo à estatal.

Esse enunciado é lógico e razoável, mas significaria uma ruptura com décadas e décadas de cultura de direito administrativo, significaria assumir que toda (ou quase toda) a estrutura de controle hoje existente deve ser desmontada, que Tribunais de Contas deveriam deixar de existir e que promotorias da moralidade teriam que mudar completamente seu conceito de moralidade (ou até mesmo deixar de existir23). É simplesmente inviável implementar tal mudança de cultura. Por mais difícil (e politicamente não atrativo) que seja privatizar, ainda mais difícil seria mudar centenas de anos de cultura de (pseudo) controle.

Para ilustrar este ponto, é importante informar os leitores que há centenas (talvez milhares) de administradores públicos respondendo a ações civis públicas ou de improbidade nas quais não há, contra si, qualquer alegação de ganho pessoal. Em outras, sequer há alegação de prejuízo à administração, tratando-se de discussão sobre questão formal.

Em outras ações, há alegação de prejuízo à administração, mas fica claro que o prejuízo maior seria a interrupção da obra ou investimento, pleito que é sempre (ou quase) deduzido de forma cautelar ou provisória.

Qualquer gestor sabe (e os órgãos de controle também, mas agem como se não soubessem) que é difícil começar uma obra pública (sentido amplo), mas mais difícil é recomeçar uma que tenha sido interrompida. Tome-se como exemplo o recente caso da linha 5 do metrô de São Paulo, em que o gestor24 assumiu a gestão da estatal após a conclusão da licitação, quando a obra contestada já estava em andamento. Atualmente, todo seu patrimônio está indisponível, tendo sido condenado em uma ação de improbidade, porque, tendo recebido uma ‘recomendação’ do MP (estrutura de controle) de interromper as obras da linha 5 (Largo 13 à Chácara Klabin – licitação realizada quando ele não era diretor), respondeu afirmando que as obras estavam quase concluídas, colocando-se à disposição para colaborar no esclarecimento das fraudes. Argumentou que interromper as obras naquele momento causaria um prejuízo aos paulistanos muito maior do que não as interromper, ponderando ainda que a realização de nova licitação só poderia acontecer após trânsito em julgado da ação, que pode levar vários anos.

Não há, na inicial da ação movida pelo Ministério Público, uma única acusação de corrupção, proveito pessoal ou algo semelhante. A conduta que justificaria sua condenação seria a suposta omissão ao não interromper as obras, mesmo que esta tenha sido uma decisão devidamente justificada baseada no entendimento de que o interesse público seria melhor atendido com a continuidade das obras.

Resultado é que ele hoje não pode sequer vender seu carro, se quiser (ou precisar). O fato de que hoje milhões de paulistanos se beneficiaram de sua decisão (se ele tivesse obedecido à recomendação, o que lhe teria sido muito mais cômodo, o trecho controverso ainda não estaria operando) é pouco (ou nada) relevante para os integrantes da estrutura de controle. A decisão de não acatar uma recomendação lhe custou caro, pois hoje, sem que haja qualquer acusação de corrupção e sem qualquer ganho pessoal aparente, é devedor de 326 milhões de reais.

Este tipo de situação é regra e não exceção, e gera a seguinte estrutura de incentivos: Para o administrador, é melhor acatar a(s) recomendação(ões) do MP ou TCE/U, mesmo que isto signifique um prejuízo ao cidadão. É um incentivo absolutamente perverso, pois, incentiva o gestor honesto (agente) a não atender o interesse do principal (população em geral).

O terceiro aspecto é que as leis referentes ao processo de contratação e as garantias de manutenção (anti-demissão) de pessoal e o direito de greve fazem com que a produção por empregado seja necessariamente inferior e seus salários sejam muito superiores aos pagos por atividades equivalentes no setor privado25. A produtividade inferior ocorre mesmo quando empresas estatais tentam se valer de mecanismos de recompensa usados na iniciativa privada, os incentivos, se existirem, só serão nominalmente atrativos. Além disso, é difícil demitir os subperformadores e estas amarras criam um clima hostil à competição (mesmo aquela saudável) entre empregados, com incentivos para o não destaque. Há, na verdade, todo uma estrutura de incentivos de posturas de ‘entrincheiramento’, não de ‘engajamento26’. Por sua vez, os altos salários decorrem da combinação da impossibilidade de demissão com o direito de greve quase irrestrito em um serviço de utilidade pública, que dão um poder de barganha muito grande a seus trabalhadores, que consequentemente, se apropriam de boa parte dos ganhos que as empresas estatais possuem por serem monopolistas na forma de altos salários.

Como resultado, na média o empregado vai ‘subperformar’, seja produzindo o menos com salário equivalente, ou produzindo o mesmo com salário mais alto, ou no pior dos cenário, produzir menos ganhando um salário maior se comparado com seu equivalente da iniciativa privada, e isto ocorre mesmo que ele seja igualmente preparado e, em um momento inicial, igualmente motivado (motivação esta que tende ao zero ao longo do tempo, porque a estatal, por suas características, é um sugador de disposição e compromisso).

O quarto item é que as estruturas de controle não permitem métodos e modos ágeis e baratos de tomada de decisão. A estrutura de controle externa, além de impor um custo à sociedade27, as vezes, esquecida pelas pessoas, impõe para as estatais um custo significativo de atendimento às demandas destes mesmos órgãos. Portanto, se trata de um custo social dobrado, composto pelo custo de manutenção da estrutura de controle (TCU/TCE, MP, CGU, etc) e também pelo custo interno de atendimento às demandas da estrutura de controle, que por sua vez se subdivide em custo de atendimento e custo de oportunidades perdidas em decorrência da necessidade de se atender demandas de modificações de contratação, muitas vezes absurdas, dos órgãos de controle.

Há ainda um quinto argumento, que é que gestores de estatais (e também os políticos que os indicaram) não são diretamente afetados pelos resultados da companhia. Com isso, eles não são pressionados a tomarem decisões que melhor atendam os interesses da empresa, e possuem uma maior liberdade28 (se comparado com gestores de empresas privadas pressionados a obter resultados) para outras decisões, de outras naturezas29, não se focando necessariamente em eficiência e retorno sobre investimento.

Tudo isto (e ainda muitos outros fatores) leva à conclusão inexorável que a estatal sempre vai ‘subperformar’ se comparada com o agente privado30 e que, mesmo aqueles investimentos definidos como economicamente inviáveis mas socialmente relevantes não devem ser feitos por sociedades controladas pelo Governo.

Agora que já foram estabelecidas as premissas e já se conhecem os problemas intrínsecos, a pergunta a ser respondida é se existe solução melhor para atender ao relevante interesse coletivo que estatais devem supostamente atender do que depender da inerentemente ineficiente empresa estatal?

A resposta é que, se o gestor público deseja efetivamente atender ao relevante interesse coletivo mencionado na Constituição Federal de forma eficiente, sem prejudicar todos os demais setores da economia, ele deve privatizar todas as estatais que atuem em mercados que não envolvam serviços públicos ou serviços de utilidade pública, como por exemplo, o setor bancário, e reduzir significativamente a sua participação no provimento direto de serviços públicos, como por exemplo, os setores ligados à infraestrutura.

O primeiro dos argumentos, de que estatais podem fazer investimentos sociais que empresas privadas não fariam (por exemplo, levar cartas a rincões longínquos da Amazônia; instalar orelhões em comunidades carentes), é superado facilmente. O Governo pode fazer ‘políticas redistributivas’ e, em se tratando de serviços públicos, instituir políticas de subsidização cruzada em que os agentes privados concessionários necessariamente façam estes investimentos de forma mais eficiente; pode ‘subvencionar’ a prestação de serviços e assim por diante. Há vários métodos mais eficientes à disposição do Governo.

Uma segunda linha de argumentação contrária, que deveria ser irrelevante, mas que sempre volta à tona, é a que diz respeito à supostos equívocos nas privatizações realizadas até então. Há dois argumentos que são recorrentes. O primeiro é que as estatais foram privatizadas a preço de banana; o segundo é que muitas das empresas estrangeiras que vem comprar as nossas empresas privatizadas são estatais.

O primeiro argumento é falso, o segundo irrelevante.

Quanto ao primeiro argumento, é importante entender que o tal do preço de banana na privatização não aconteceu. Ele simplesmente não pode acontecer (sua ocorrência é logicamente impossível), porque não existe “preço justo” fixado unilateralmente; valor de algo é o quanto alguém está disposto a pagar para adquirir determinado bem ou serviço (Carl Menger); se houve aquisição por valor considerado baixo, isto pode ser porque os eventuais compradores ou tinham pouca informação ou porque havia grande insegurança jurídica envolvida. A possibilidade de decisões judiciais diversas, em vários estados da federação, certamente contribui para isso.

Neste aspecto, os opositores da privatização criam um cenário de retroalimentação de seu argumento que lhes é extremamente benéfico: o preço é menor do que o potencial máximo porque há insegurança, insegurança que é gerada por quem se opõe à privatização. Em resumo, quem se opõe à privatização se beneficia com sua própria ação geradora de insegurança a eventuais interessados na aquisição.

Ademais, o preço efetivo médio de aquisição foi 20% superior ao de avaliação, avaliação realizada usando-se métodos de ‘valuation’ geralmente aceitos e com base nos dados da época. Ou seja, pode ser (muito provável que o tenha sido) que o valor de venda do ativo não tenha sido um ´preço de banana’, mas apenas um valor inferior ao que idiossincraticamente um terceiro crítico da privatização tenha definido como o seu preferido.

Mais ainda, não se pode comparar resultados anteriores com resultados futuros que só puderam ser alcançados em função do controle privado; é dizer: não se pode usar contra o agente privado a sua própria eficiência; a agregação de valor realizada pelo agente privado só aconteceu porque se tratava de um agente privado, sendo impossível repetir a performance com uma estrutura estatal em função das características já mencionadas. Não é correto comparar lucro gerado sobre comando privado com o lucro anterior e daí concluir-se que não deveria ter ocorrido a privatização. Se é para se fazer comparações, a comparação correta é entre lucros gerados sob comando privado com lucros gerados por estatais similares no mesmo período.

Reportagem da Revista Exame31 traz alguns dados significativos. Por exemplo, a CSN, privatizada em 1993, teve faturamento de 1,5 bilhão de reais naquele ano e de 12 bilhões de reais em 2010. O dado mais impressionante, no entanto, é o que diz respeito à produtividade (toneladas produzidas por funcionário): de 282 em 1993 para 946 em 2010. A EMBRAER (privatizada em 1994) teve prejuízo no ano de privatização de 321 milhões de reais e lucro de 588 milhões em 2010, mas aqui também o número que mais impressiona é outro: o de aviões entregues – 4 em 1994; 148 em 2010. Vale do Rio Doce foi privatizada em 1997, quando faturava 3,9 bilhões de reais, passando a faturar 5,5 bilhões em 2010, aumentando sua participação no mercado mundial de 19% para 33%. ALL (América Latina Logística, transportadora ferroviária), privatizada em 1997, faturava 194 milhões de reais, passando a faturar 854 milhões em 2010, tendo transportado no mesmo ano um volume de 14 toneladas por KM, comparados com 6 toneladas por KM quando da privatização. Telefonica (TELESP), privatizada em 1998, faturava 4 bilhões de reais quando privatizada, comparada com 13 bilhões em 2010. Mas aqui o destaque é outro: o principal (por ser o que mais beneficia o consumidor) item de comparação é a média de número de dias para instalação de uma linha, que baixou de 4 (quatro) anos em 1998 para 14 (quatorze) dias em 2010. Existiriam ainda diversos exemplos32.

O ponto final diz respeito ao argumento de que estatais estrangeiras vêm participando (e vencendo) leilões de privatizações e concessões, o que alguns vem chamando de ‘risco China’.

É verdade que muitos participantes de leilões de concessão ou privatização são empresas controladas por entes públicos estrangeiros. Muitos dos players de futuros processos de privatização serão empresas sob controle estatal. Nem sequer é preciso pensar apenas na China. A recente concessão do aeroporto de Florianópolis teve por vencedora a Zurich Flughafen, controlada pelo cantão de Zurique. ENEL, estatal italiana, controla diversas distribuidoras de energia no Brasil, e há diversos outros exemplos espalhados pelo Brasil.

Tudo que foi mencionado até agora aplica-se também para a estatal europeia ou chinesa, mas há um detalhe fundamental, que faz muita diferença. A estatal não costuma operar como uma estatal típica em suas operações fora do país de origem, operando de forma próxima a uma empresa privada, por não possuir as amarras geralmente aplicáveis de acordo pelo ordenamento do país-sede33, como por exemplo, restrições a contratações e compras de insumos. Ademais, estas não estão sujeitas a interesses políticos locais. Por exemplo, se houver uma greve de funcionários na Petrobras que prejudique o abastecimento de gás de cozinha, rapidamente haveria uma reação por parte do governante (de qualquer partido), possivelmente cedendo aos interesses dos mesmos para evitar o desgaste político.

Se a empresa é de outro país, esta não tem este custo imposto pelo desgaste político e sua postura diante de tal situação seria completamente distinta, sem atendimento. Assim, os funcionários antecipam este comportamento e não iniciam o movimento. Por fim, empresas (estatais ou não) que operam em serviços de utilidade pública sabem que o risco de expropriação (retorno a produção por parte do Estado) é sempre iminente, de forma que estas possuem incentivos a sempre operarem de forma mais eficiente que o serviço estatal. De qualquer modo, a comparação feita anteriormente continua válida – ela será menos eficiente do que sua concorrente privada, apenas o ‘gap’ de eficiência será menor.

Por essa – e várias outras razões – é melhor privatizar para uma estatal de outro país do que manter o controle governamental sobre nossas empresas. Se os governos de outros países sujeitam suas economias às ineficiências inerentes às estatais, não há razão para que o Brasil continue no mesmo erro.

Para concluir, este texto tinha por propósito analisar as vantagens ou desvantagens de simplesmente retirar o Estado da atividade econômica, em especial no setor de serviços de utilidade pública, mediante privatização de estatais. Ficou claro que as vantagens34 ultrapassam em muito as desvantagens em termos de bem estar social e de geração de externalidades positivas, exceto para alguns grupos de pressão pequenos em termos de número de pessoas, mas poderosos em termos de poder político, que serão afetados negativamente. No contexto atual, as empresas estatais pouco servem aos contribuintes, uma vez que, as estatais estão a serviço de políticos, de seus funcionários e de toda estrutura que sobrevive devido à sua existência, tais como tribunais de contas. Ademais, este artigo também se demonstrou que todos os argumentos contrários ou se fundam em premissas errôneas ou, quando pertinentes, podem ser facilmente superados com o auxílio e uso, pelo próprio Governo, de outros mecanismos mais eficientes.

Em resumo: há modos e mais modos de se privatizar, alguns melhores, outros piores, mas mesmo o pior dos modos tem um resultado social muito melhor do que não privatizar.

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1 Obviamente este é um argumento mais sentimental do que baseado em critérios empíricos, porque a disseminação de uma prática por diversos países não significa que a prática seja eficiente ou ‘maximizadora de bem-estar’ (welfare maximizer), mas ainda assim é um argumento muito utilizado.

2 O direito administrativo pode apresentar outras diferenciações, mas para propósitos desta análise, esta divisão é a que apresenta melhores características.

3 Em economia, um bem público é um bem não-rival, não-exclusivo e indivisível, ou seja, são bens em que o consumo por um indivíduo é incapaz de impedir o consumo por outro na mesma proporção.

4 O problema do carona (free-rider) consiste na vantagem que um indivíduo obtém, usufruindo de benefícios, os quais são pagos por terceiros. Por exemplo, no caso de um projeto de pavimentar uma rua, todos os moradores são beneficiados, mas, caso um deixe de pagar pelo investimento, os demais terão que pagar mais. No entanto, se uma parcela significativa dos moradores agirem como “caronas”, os pagamentos pelos demais podem ficar muito altos e inviabilizar o investimento.

5 Para saber um pouco mais a respeito da origem do sistema de vouchers educacionais ver https://super.abril.com.br/cultura/pelo-direito-de-escolher/

8 Monopólios naturais são monopólios que surgem da ineficiência na provisão do serviço por mais de uma empresa. Um exemplo, seria os serviços de água e esgoto, pois, a existência de dois sistemas de encanamento teria um custo muito alto para dividir o mercado em dois.

9 Saul Estrin e Adeline Pelletier (Privatization in developing countries: what are the lessons of recent experience? The world Bank research observer, vol. 33, N. 1, 2018) informam que é importante que pré-condições (especialmente uma estrutura regulatória adequada) sejam implementadas antes da privatização.

10 Price-cap é um modelo de regulação de estabelece preços teto (tabelamento) para a provisão de serviços concessionários. Um exemplo, é o atual modelo de regulação de pedágios.

11 Por óbvio, a melhor maneira de se evitar estes problemas é se ter um mercado competitivo com baixas barreiras à novos entrantes sempre que for possível.

12 Índice pode ser consultado em https://www.heritage.org/index/country/brazil

13 Índice pode ser consultado em https://tcdata360.worldbank.org/indicators

14 Índice pode ser consultado em português. doingbusiness.org/rankings

15 https://www.economist.com/the-americas/2014/04/19/the-50-year-snooze

https://www.nsf.gov/statistics/seind12/append/c6/at06-14.pdf

16 Conforme o leitor verá mais tarde, a conclusão deste artigo é que qualquer meio de privatização adotado é melhor do que a manutenção da situação atual, mas é certo que há modos e modos de se realizar a privatização. Nesse sentido, este autor concorda com o diagnóstico de Saul Estrin e Adeline Pelletier (Privatization in developing countries: what are the lessons of recente experience? The world Bank research observer, vol. 33, N. 1, 2018, ) de que pré-condições (especialmente uma estrutura regulatória adequada) são positivas para que o processo de privatização obtenha um impacto positivo maior do que a simples privatização desacompanhada destas mudanças. De qualquer modo, insiste-se que privatização sob qualquer forma é melhor do que a manutenção da estatal.

17 É pior do que isso. Conforme mencionado, o atendimento ineficiente ao interesse relevante penaliza diversos (ou todos) setores da economia.

18 Ver caso do saneamento básico.

19 Sobre China, é importante lembrar, como fazem Estrin e Pelletier (citados, p. 67) que ela também vem se desestatizando: “Over a 25 year period, the Chinese government has encouraged innovative forms of industrial ownership, especially at the subnational level, that combine elements of collective and private property (Brandt and Rawski 2008). New private entry and foreign direct investment have also been encouraged. As a result, by the end of the 1990s, the non-state sector accounted for over 60% of GDP and state enterprises share in industrial output had declined from 78% in 1978 to 28% in 1999 (Kikeri and Nellis 2004). The OECD estimated the state-owned share of GDP had further declined to 29.7% by 2006 (Lee 2009).”

Eles também mencionam (p. 68): “China has consistently been one of the top privatizers from 2009 to 2015; it was the second largest privatizer in 2009 and the first in 2013, 2014, as well as the 8-month period of January to August 2015.

20 Usa-se aqui subperformance como um conceito muito simples: desempenho abaixo de uma certa média ou inferior a uma meta preestabelecida ou parâmetro de comparação.

21 A literatura brasileira vai neste mesmo sentido. Por exemplo, vale consultar a revisão bibliográfica contida na dissertação de mestrado de Marcelo Antonio Manget da Silva (ANÁLISE COMPARATIVA DO DESEMPENHO OPERACIONAL, ECONÔMICO E DE MERCADO ENTRE OS PERÍODOS PRÉ E PÓS-PRIVATIZAÇÃO DAS COMPANHIAS BRASILEIRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA) (http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/16817/DISSERTACAO_FUNDACAO%20GETULIO%20VARGAS_FINAL.pdf?sequence=1&isAllowed=y).

22 Por exemplo, o DIEESE, em sua nota técnica 189 (https://www.dieese.org.br/notatecnica/2018/notaTec189Estatais.html) afirma que: “há muito de ideologia no debate acerca de suposta superioridade do desempenho do setor privado sobre o público e dos recorrentes prejuízos causados ao erário por empresas controladas pelo Estado.”. Este mesmo artigo afirma “as empresas estatais, com destaque para os Bancos Públicos, Petrobrás e Eletrobrás, desempenharam papel central no processo de crescimento econômico vivenciado entre 2006 e 2010 e no enfrentamento da crise internacional de 2008”

23 O agregado destas mudanças poderia ser uma redução significativa de custos socialmente positiva, mas os prejudicados, que se organizam em grupos de pressão altamente eficazes, certamente exerceriam significativa pressão contrária.

24 Para quem quiser entender melhor os fatos do caso, trata-se do processo 0041369-29.2011.8.26.0053, que tramita ou tramitou na 9ª Vara da Fazenda Pública da Capital (São Paulo)

25 A título de ilustração deste fato, uma matéria da revista exame mostrou que, em média, funcionários das distribuidoras da Eletrobras recebem o triplo de empresas equivalentes privadas(https://exame.abril.com.br/economia/distribuidoras-da-eletrobras-pagam-triplo-do-salario-da-iniciativa-privada). Todavia, tal situação se verifica em praticamente todas as empresas estatais brasileiras inclusive em proporções maiores do que esta.

26 Rodrigo de Souza Silva (O COMPROMETIMENTO AFETIVO NAS EMPRESAS ESTATAIS: UM ESTUDO SOBRE O ENGAJAMENTO DO FUNCIONÁRIO PÚBLICO NO SETOR ELÉTRICO, dissertação de mestrado, 2017, https://app.uff.br/riuff/bitstream/1/4725/5/Dissert%20Rodrigo%20de%20Souza%20da%20Silva.pdf) . Ele conclui que a estrutura da estatal leva o empregado desta a adotar uma posição de entrincheiramento, não de engajamento. Diz ele: “Os resultados mostraram que o funcionário público, no universo pesquisado, não está satisfeito com características organizacionais como a falta de oportunidade de crescimento e a política de RH, porém, ainda assim, não pretende deixar a organização, levando em consideração características com as quais ele está muito satisfeito, como benefícios, ambiente de trabalho e qualidade de vida.”

27 O limite financeiro de gastos só do TCU para 2017 foi de R$ 1,87 bilhões (http://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/gastos-do-tcu-em-2017-nao-ultrapassam-o-teto.htm) . Obviamente, este valor se refere ao controle também da administração direta, mas o valor dos gastos com controle da administração indireta é significativo. Este valor não inclui os custos de controle do Ministério Público, nem os custos do Judiciário com administração de processos que envolvam atuação dos órgãos de controle. A sociedade paga tudo isso por meio de tributos, mas esse custo é frequentemente esquecido e relegado a segundo plano.

28 Claro, há as restrições formais já mencionadas (e que voltarão a ser analisadas), mas a liberdade de decidir por investimento de retorno duvidoso é muito maior do que na iniciativa privada.

29 Arnold Picot e Thomas Kaulmann (comparative performance of government-owned and privately-owned industrial corporations – empirical results from six countries – Journal of Institutional and Theoretical Economics 145 (1989), p. 300) afirmam: “…government owned corporations potentially offer many more degrees of freedom for the management of those companies than in the case of privately-owned companies. The larger room for discretion in government-owned corporations can be exploited for managers for other than economic goals. Incentives for control of management behavior on the side of owners are much lower than in the case of privqtely-owned corporations.”

30 Nesse sentido, a conclusão de Steve H. Hanke (Privatization and development. San Francisco: International center for economic growth publication (1987)): “The public ownership of nationalized enterprises and accompanying politicization lead to an interesting set of comparisons between nationalized concerns and similar private concerns. Sales per employee are lower for nationalized firms. Adjusted profits per employee are lower. Physical production per employee is lower. Taxes paid per employee are lower. Costs per dollar of sales – operating expenses plus wages – are higher. Sales per dollar of investment are lower. Profits per dollar of total assets are lower. Profits per dollar of sales are lower. Sales per employee grow at slower rate. And with the exception of nationalized oil companies, virtually all nationalized companies generate accounting losses.’

31 Antes e depois da venda: os números mostram que o Brasil saiu fortalecido do processo de desestatização, repórter: André Lahoz, disponível em https://exame.abril.com.br/revista-exame/antes-e-depois-da-venda-m0051381/

32 Em termos de bem estar, o principal ganho por parte da população em geral é o acesso a um serviço que sob controle estatal não existiria. Assim como há a provisão insuficiente de bens públicos por empresas privadas, há provisão insuficiente de bens privados por empresas públicas.

33 Várias estatais estrangeiras participantes de editais de concessão/privatização no Brasil e América Latina são conhecidas por reduzir significativamente o número de empregados logo após a aquisição de participações societárias no Brasil, o que certamente não faz parte da política empresarial aplicada nas matrizes respectivas.

34 Tomando emprestadas as conclusões de Picot e Kaulmann (citados, p. 312): “On the basis of our measures of performance, the following implications may be drawn: nationalization of industrial corporations may lead to long-term efficiency disadvantages (from the perspective of the individual firm); privatization is one option available to improve efficiency of government-owned enterprises.”


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