CPC nos tribunais

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Desjudicialização da execução fiscal – promessa ou realidade?

Não são poucas as dificuldades que a Administração enfrenta

Crédito: Pixabay

Prezados leitores do JOTA,

O tema que trazemos à coluna examina a Fazenda Pública enquanto credora e sua verdadeira “via crucis” para a cobrança judicial da dívida ativa, que resulta, há mais de uma década, nos debates sobre a possibilidade de desjudicialização da execução fiscal.

A Lei que rege o procedimento da execução fiscal é a 6.830, do longínquo ano de 1980. Àquela altura, o objetivo que se tinha com a inserção no ordenamento jurídico de uma lei especial para os procedimentos executivos fiscais era exatamente o de propiciar celeridade e eficiência às cobranças, desvinculando-as do procedimento do Código de Processo Civil. Assim, com um rito especial, normas e atos executivos próprios, ganhar-se-ia em escala, fazendo com que os milhões e milhões de feitos pudessem tramitar mais agilmente, com os recursos sendo recuperados aos cofres públicos.

Quando se olha para trás, passados 38 anos do início da vigência da Lei, revela-se inafastável uma reflexão acerca dos resultados que puderam ser colhidos com a pretendida especialização.

De acordo com dados do Conselho Nacional de Justiça, no Relatório Justiça em Números 2018[1], mais de 80 (oitenta) milhões de processos estavam em trâmite no Poder Judiciário no ano de 2017, sendo que 53% (cinquenta e três por cento) desses estavam em fase de execução. Desse número, 74% (setenta e quatro por cento) representavam cobranças de dívida ativa da Fazenda Pública, com uma taxa de congestionamento em 2017 de 92% (noventa e dois por cento). Ainda naquele estudo, o tempo médio de processo baixado na Justiça Estadual, para as execuções fiscais, é de 8 anos e 5 meses, ao passo que na Justiça Federal é de 6 anos e 11 meses, o que demonstra números absurdamente assustadores, que acabam por congestionar as prateleiras e sistemas do Judiciário.

São dívidas de IPTU, ICMS, ISS, Imposto de Renda, dentre outros tantos tributos, que geram um funcionamento incessante da máquina pública, desde a seara administrativa – já que a cobrança da dívida apresenta fases pré-processuais relevantes – até desaguar verdadeiramente na propositura da execução fiscal.

De acordo com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, somente na Justiça Federal, onde tramita a maior parte das execuções fiscais movidas pela Fazenda Nacional, com dados de 2011[2], tinha-se um custo unitário de R$ 4.685,39 (quatro mil, seiscentos e oitenta e cinco reais e trinta e nove centavos). A se considerar que, por muitas e muitas vezes, o valor recuperado – quando recuperado – é inferior a isso, não há necessidade de muitos cálculos para se constatar o óbvio fracasso do sistema atual.

Não são poucas as dificuldades que a Administração enfrenta. Pode-se enumerar, dentre vários: cadastros de contribuintes desatualizados ou com informações incompletas; poucos servidores nos quadros para atuação nas fases anteriores ao ajuizamento das demandas; uma natural dificuldade na capacitação dos servidores que atuam na matéria; restrições orçamentárias; e sistemas lentos, ruins e atrasados. Diante disso, há uma demora que extrapola o razoável para a adoção das providências administrativas, que podem levar ao ajuizamento das execuções fiscais, o que não raras vezes gera a prescrição.

Chega-se ao cúmulo de haver, em determinadas empresas, a opção pela sonegação, pela fraude ou pelo débito, diante da ineficiência estatal em recuperar o que lhe é de direito, razão pela qual se faz um “cálculo de risco”, optando-se pela conduta reprovável e negativa de dever, sob a perspectiva de nunca ser cobrada a dívida ou de já estar prescrita.

As críticas se ampliam à morosidade da execução como um todo. É inquestionável que isso acaba prejudicando a própria economia do país, e dificultando a circulação de riquezas e afastando investimentos, já que as partes acabam tendo que se submeter a procedimentos burocráticos que levam anos para alcançar um fim no Judiciário[3].

Como é sabido, há vários países europeus que vivem, há mais ou menos tempo, uma experiência de execução civil desjudicializada, de modo a escapar do modelo alemão/italiano, cuja tramitação em via judicial é a regra. Experiências na França, Espanha e Suécia apresentam o agente de execução como um ente privado, havendo outros ordenamentos que caminham no mesmo sentido, dentre os quais Portugal, Romênia, Letônia, Lituânia, República Checa e Eslováquia. Para se ter uma ideia, em Portugal, os agentes de execução, chamados de solicitadores, praticam várias diligências executivas, como citações, intimações, penhoras e hastas públicas, tendo sua remuneração estabelecida levando em conta a produtividade e a agilidade no trâmite das execuções, de modo a fazer que, quão mais célere o processo, maiores sejam os honorários.

Em nosso país, já no final da década passada, começaram a se intensificar os debates acerca da possibilidade de, adotando algumas boas iniciativas praticadas em países europeus, desjudicializar a execução fiscal, como forma de gerar a desburocratização, aumentar a celeridade e a eficiência na recuperação de créditos.

Poder-se-ia questionar se a defesa da ideia de uma execução fiscal desjudicializada não acarretaria algum tipo de violação à Constituição Federal. Estaríamos diante de uma ofensa à reserva de jurisdição? Parece-nos que não, porque os atos meramente executivos não são necessariamente dotados de natureza jurisdicional. Seria uma ofensa ao princípio da separação dos poderes? Também não, porque o juiz não estaria de todo afastado da atividade executiva, de modo que atuaria naquelas situações em que surgisse o conflito ou que houvesse uma questão relevante a ser dirimida[4].

Em 2007, o então Deputado Federal Régis de Oliveira apresentou o Projeto de Lei n. 2.412, apontado como o primeiro registro significativo de uma proposta de execução administrativa da dívida ativa. Dois anos depois, surgiu o Projeto de Lei n. 5.080/2009, este de autoria do próprio Poder Executivo, que visava a alterar a Lei n. 6.830/80, também com claros sinais – estes oriundos do Governo Federal – de se desjudicializar uma parte da execução fiscal.

Em tal projeto, há a previsão de que os atos de constrição preparatória passarão a ser praticados pela Fazenda credora, cabendo o seu controle ao Judiciário. Sendo concluída a inscrição em dívida, a investigação patrimonial dos devedores passa a ser feita pela própria Fazenda Pública.

Pelo texto, esses atos preparatórios, apelidados de “pré-penhora”, compreenderão a notificação do devedor pela Fazenda do interior teor da Certidão da Dívida Ativa para, em 60 (sessenta) dias, solicitar o parcelamento ou prestar garantia. Ultrapassado o prazo sem qualquer atitude do devedor, a Fazenda estará autorizada à prática desses atos de constrição preparatória, inclusive com avaliação dos bens, intimação do devedor e registro da constrição. Tal constrição pode se dar, em havendo bens passíveis de penhora, com a averbação da CDA no cadastro pertinente, inclusive por meio eletrônico. Na sequência, o ente público deverá promover, em até 30 dias da primeira constrição, o ajuizamento da execução fiscal.

Nesse modelo desjudicializado proposto no projeto de lei, há uma descaracterização de parte da atividade executiva como jurisdicional. Não se pode dizer que o administrador passe a ser um substituto do juiz, na medida em que não haverá julgadores administrativos. A atuação jurisdicional passará a se dar, como apontado linhas atrás, em situações como as que o devedor resiste à pretensão executiva.

Quando são analisados dados estatísticos, é de se ter otimismo quanto aos resultados que poderão advir de uma eventual aprovação do projeto. Em 2010, conforme dados do CNJ[5], apenas 4,4% dos devedores opunham exceção de pré-executividade, enquanto que 6,5% apresentavam embargos à execução. Assim, a considerar a baixa resistência dos devedores, de fato haveria um enorme desafogamento dos feitos que tramitam na via judicial.

Não se pode, por outro lado, ignorar o abismo existente entre a eventual utilização dessa sistemática apresentada no projeto de lei, pela União, pelos Estados e pelos grandes Municípios, quando compararmos com a maioria esmagadora dos pequenos Municípios brasileiros. Isto porque é de se convir que, se não há estrutura para se levar adiante as ações, tampouco – ou ainda menos – haverá para procedimentos administrativos desjudicializado.

O PL 5.080/2009 foi apensado ao PL 2.412/2007, havendo, ainda, atualmente vários outros projetos apensados[6], mas a grande verdade é que a falta de vontade política, após sucessivas mudanças de governo, também contribuiu para que a tramitação tenha sido estancada. Chegou a ser criada uma Comissão Especial, em 2015, no âmbito da Câmara dos Deputados, com várias entidades ouvidas, mas sem votações até o momento.

Nessa linha, enquanto não surgem as medidas legislativas, podemos observar algumas medidas internas, no âmbito da Administração Pública ou do próprio Poder Judiciário, que merecem registro, pois visam, em última análise, à sonhada eficiência na cobrança dos créditos fazendários.

Em 2016, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional editou a Portaria n. 396, criando o Regime Diferenciado de Cobrança de Créditos – RDCC, o qual consiste em um conjunto de medidas, administrativas ou judiciais, voltadas à otimização dos processos de trabalho relativos à cobrança da Dívida Ativa da União, observados critérios de economicidade e racionalidade. Segundo tal portaria, os devedores com execuções não garantidas por depósito, seguro garantia ou carta de fiança serão submetidos a um procedimento especial de diligenciamento patrimonial, isto é, a uma consulta sistemática e periódica às bases de dados patrimoniais, com vistas à localização de bens e direitos passíveis de expropriação judicial ou identificação de eventuais hipóteses de responsabilidade tributária ou não tributária. Além disso, as CDA´s dos devedores incluídos no RDCC passaram a poder ser encaminhadas para protesto extrajudicial em cartório, por falta de pagamento, o que tem ocorrido com enorme frequência.

Pela mesma portaria, e com base no art. 40 da Lei n. 6.830/80, ficaram suspensas as execuções fiscais cujo valor consolidado fosse igual ou inferior a um milhão de reais, desde que não constasse dos autos garantia útil à satisfação, integral ou parcial, do crédito executado. Tal medida, a nosso ver, foi acertada, visto que o trâmite de feitos em valores inferiores ao apontado, sem qualquer tipo de garantia, via de regra tem como resultado a frustração da cobrança do crédito, com evidentes prejuízos ao Erário.

Ademais, já em 2018, a mesma PGFN houve por editar a Portaria n. 360, que autorizou a realização de modalidades específicas de negócio jurídico processual nas execuções fiscais. Foram permitidos negócios que importem em cumprimento de decisões judiciais, confecção ou conferência de cálculos, recursos (inclusive desistência) e forma de inclusão do crédito fiscal e FGTS em quadro geral de credores. Vedou-se, de outra sorte, a celebração de negócios cujo cumprimento dependa de outro órgão que não tenham anuído prévia e expressamente; que preveja penalidade pecuniária; que envolva qualquer disposição de direito material por parte da União; que extrapole os limites dos arts. 190/191 do CPC; e que gere custos adicionais e não previstos à União.

Também em 2018, por meio da Portaria n. 33, editada em função da Lei n. 13.606/2018, que incluiu os artigos 20-B, 20-C e 20-E na Lei n. 10.522/2002, foram estabelecidas algumas sanções para o contribuinte que não pagar ou não ofertar garantia antecipada após a inscrição do débito em dívida ativa, dentre elas o protesto da CDA, a inscrição no CADIN e em outros serviços de proteção ao crédito e a averbação pré-executória, que consiste no ato pelo qual se anota nos órgãos de registros de bens e direitos, para conhecimento de terceiros, a existência de débitos inscritos em dívida ativa da União, visando a prevenir fraude à execução.

Outra iniciativa interessante, desta feita no âmbito do próprio Poder Judiciário, foi divulgada recentemente pelo Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco[7], consubstanciada na utilização da inteligência artificial para agilizar processos de execução fiscal. O sistema chamado de “ELIS” analisará os processos executivos fiscais do Município do Recife, a fim de que ele realize a triagem inicial de processos eletronicamente ajuizados, classificando os processos, observando divergências cadastrais, prescrições, sendo ainda capaz de inserir minutas no sistema e até assinar despachos.

Em teste, de 5.247 processos analisados, o sistema conseguiu classificar com precisão a competência das ações, divergências cadastrais, erros no cadastro de dívida ativa e casos de prescrição. Desse total, 4.447 (84%) estavam aptas a continuar tramitando, 640 (12%) foram ajuizadas, mas estavam prescritas, 160 (3%) continham algum erro no cadastro de dívida ativa, 16 (0,3%) foram incorretamente distribuídas porque eram de competência estadual e 14 (0,3%) continham dados divergentes. Em três dias, portanto, o “ELIS” foi capaz de fazer a triagem de mais de 5 mil processos, algo praticamente inimaginável se fôssemos depender da atuação humana.

Como é de se ver, há mais de dez anos o Congresso Nacional debate uma série de projetos que visam, dentre outros aspectos, à desburocratização da cobrança da dívida ativa da Fazenda, com vistas a propiciar celeridade e efetiva recuperação desses créditos. No entanto, por motivos vários, ditos projetos ainda não puderem ser concretizados em lei.

De todo modo, há várias experiências de êxito que vêm sendo levadas a efeito, quer no seio da Administração Pública, quer no próprio Poder Judiciário, objetivando a introdução de mecanismos e técnicas que permitem, ainda que por via oblíqua ou indireta, desjudicializar parte dos procedimentos e propiciar ganhos em escala.

Quem ganhará com isso – espera-se – é o próprio jurisdicionado, primeiro porque, a médio ou longo prazo, haverá um incremento arrecadatório pelos entes públicos nas mais variadas esferas, revertendo em benefícios para toda a sociedade, e em segundo lugar porque essa atuação mais racional e organizada da Administração impedirá o desnecessário dispêndio de recursos financeiros para ajuizar execuções sem a menor chance de êxito.

 

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[1] http://www.cnj.jus.br/files/conteudo/arquivo/2018/08/44b7368ec6f888b383f6c3de40c32167.pdf, acesso em 21 de novembro de 2018.

[2] http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/5279/1/Comunicados_n83_Custo_unit%C3%A1rio.pdf, acesso em 21 de novembro de 2018.

[3] TORRE, Fernando de Paula. Desjudicialização da execução civil. In https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/desjudicializacao-da-execucao-civil-17012017, acesso em 21 de novembro de 2018.

[4] SANTOS, Daniel Ferreira. Desjudicialização da execução fiscal. In https://jus.com.br/artigos/62662/desjudicializacao-da-execucao-fiscal/2, acesso em 21 de novembro de 2018.

[5] http://www.cnj.jus.br/files/conteudo/arquivo/2016/03/2d53f36cdc1e27513af9868de9d072dd.pdf, acesso em 21 de novembro de 2018.

[6] 5081/2009, 5488/2013, 5015/2016, 5591/2016, 7631/2017, 7630/2017.

[7] http://www.tjpe.jus.br/agencia-de-noticias/noticias-em-destaque-com-foto/-/asset_publisher/Mx1aQAV3wfGN/content/tjpe-usara-inteligencia-artificial-para-agilizar-processos-de-execucao-fiscal-no-recife?inheritRedirect=false, acesso em 21 de novembro de 2018.


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