Ana Luiza Aranha
Um novo cenário eleitoral se aproxima e com ele vem a questão das temáticas que pautarão os debates. Se já em 2014 a questão do controle da corrupção foi abordada, em uma conjuntura crítica como a atual é de se pensar que o tema ganhará nova relevância. Nas palavras do secretário-geral Angel Gurría, durante o Global Anti-Corruption and Integrity Forum da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), vivemos hoje no mundo inteiro um panorama no qual os cidadãos questionam cada vez mais as instituições políticas e a própria democracia. Um cenário de baixa confiança interpessoal e institucional provê terreno fértil para populismos, nacionalismos e protecionismos os mais variados. Com esse pano de fundo, recuperar e fortalecer a integridade das instituições públicas é essencial.
O que significa então pensar em uma agenda anticorrupção em um momento eleitoral? Significa, por exemplo, entender como diferentes candidatos/as se posicionam em relação às instituições de controle. Este artigo trata de uma delas, a Controladoria-Geral da União (CGU), que em 15 anos de existência já é mundialmente reconhecida e tem buscado levar as políticas anticorrupção rumo às melhores práticas internacionais. Entretanto, esse reconhecimento não tem impedido reações de rebaixamento institucional e corte de recursos.
CGU: de onde veio e para onde vai?
A época de criação da CGU remonta ao final do segundo governo Cardoso, marcado por uma instabilidade institucional no sistema de controle interno, que adveio de uma forte pressão da oposição e de parte da mídia. Em 2001 criou a CGU, na época Corregedoria-Geral da União. Um ano após a sua criação, a CGU incorporou a Secretaria Federal de Controle. Em 2003, no início do primeiro governo Lula, a CGU foi renomeada como Controladoria-Geral da União, fazendo parte da estrutura da Presidência da República para assuntos de defesa do patrimônio público, controle interno, auditoria pública, ouvidoria e transparência da gestão. Nesse período, a corrupção entrou na sua agenda e a CGU ganhou novas atribuições, com mais exposição na mídia, orçamento e espaço no governo.
De acordo com a lei federal que a criou, faz parte das suas atribuições provocar sempre que necessária a atuação do TCU, da Receita Federal, dos órgãos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e até mesmo da Polícia Federal e do Ministério Público. Os resultados das suas auditorias têm servido de base para a atuação do MPF na aplicação da legislação anticorrupção e ela tem na Polícia Federal uma de suas principais parceiras – CGU e PF tem acordo de cooperação firmado até 2020 para aprimorar a fiscalização dos recursos públicos, com objetivo explícito de dissuadir práticas corruptas, além da troca de informações e constituição de grupos de trabalho e capacitações em comum.
Essas parcerias fortalecem as ações para combater a corrupção e a má aplicação na gestão dos recursos públicos federais. Nos últimos 15 anos, já foram deflagradas 325 ações investigativas em conjunto – o número de operações especiais realizadas em conjunto vem crescendo ano a ano – sendo 68 apenas em 2017, e a soma do prejuízo total apurado é de mais de R$ 4,5 bilhões.
A função de publicidade e o Programa de Sorteios Públicos
Nessa tarefa de se articular proficuamente com as outras instituições, a CGU cumpre um papel fundamental de ser uma fonte confiável de informações sobre a correta aplicação dos recursos públicos. Ela é responsável pelo aspecto de publicidade, de tornar públicas informações sobre atos corruptos e de repassar essas informações a todos – sejam instituições ou cidadãos comuns. Além disso, compensa a carência na capacidade de fiscalização dos Ministérios que transferem os recursos para os entes subnacionais.
Um dos seus programas mais famosos é exatamente o Programa de Sorteios Públicos, que dava visibilidade a irregularidades encontradas na gestão dos recursos federais pelos municípios. Esse Programa foi instituído em 2003 e se baseava em um sorteio aleatório de municípios, para os quais eram enviados um time de auditores que averiguava as prestações de contas, a aplicação financeira dos recursos e os bens e serviços públicos produzidos com os recursos federais transferidos nos últimos dois anos. Todas as irregularidades encontradas compunham o relatório final de cada município, disponibilizado no site da CGU e enviado aos órgãos responsáveis por ações corretivas, como os Ministérios que transferem os recursos, o Tribunal de Contas da União e os Ministérios Públicos Federal e estaduais. Os relatórios da CGU apresentam uma inédita reunião das informações sobre a gestão municipal em uma só fonte, o que facilitou e promoveu a produção de pesquisas acadêmicas, além de representarem uma mudança de paradigma na gestão pública, com a publicidade sendo a norma e o sigilo a exceção.
Desde 2010 até 2015, em um quadro de redução de recursos, esse Programa perdeu forças. Recentemente em seu lugar foi implementado o Programa de Fiscalização em Entes Federativos, que conta agora com três formas de seleção de entes: Censo, Matriz de Vulnerabilidade e Sorteios. A mudança sofrida por este Programa é sintomática da sobrecarga do órgão: muitas competências e poucos recursos. Nesse período, o órgão passou a reclamar abertamente da falta de recursos e a apresentar números decrescentes no que diz respeito, em especial, às atividades de auditoria e fiscalização.
Obstáculos institucionais e o risco de desmonte
Durante o doutorado, desenvolvi no Centro de Referência do Interesse Público da Universidade Federal de Minas Gerais o mapeamento da trajetória de mais de 19 mil irregularidades em 322 municípios fiscalizados por esse Programa, principalmente em termos de investigações abertas, sentenças e condenações por outros órgãos de controle. Essa pesquisa permitiu, através de entrevistas com os próprios atores da CGU (realizadas em 2014), reafirmar esse quadro de reconhecimento público, conquistado muitas vezes pela atuação junto aos municípios e, ao mesmo tempo, baixo recursos e demandas excessivas: “A característica da CGU ela vem mais de um reconhecimento externo, externo que eu digo, fora da CGU, dos outros órgãos a enxergarem como um órgão que é capaz de fazer e um reconhecimento fora do aparato do Estado, ou seja, da população de ouvir os trabalhos de ver a presença da CGU principalmente nos municípios”.
O principal obstáculo ressaltado é sempre a questão dos recursos humanos: “nós precisamos de um incremento de pessoal porque estamos entrando numa fase crítica”. A falta de pessoal aliada a um contingenciamento de recursos asfixiou o órgão, impossibilitando inclusive manter o próprio programa dos sorteios: “hoje nós temos dois principais obstáculos: um é o financeiro, o orçamento da CGU já é um orçamento que não é muito grande em relação aos outros ministérios e esse últimos dois anos a gente tem sofrido restrições, contingenciamento que está limitando alguns de nossos trabalhos. Principalmente porque a gente tem que trabalhar no nível nacional, então as auditorias elas requerem […] que os servidores façam viagens, principalmente aos municípios. Então diárias e passagens para nós ela é uma atividade fim, ela não é meio. Porque tem muita coisa que se você não for in loco, e visitar, visitar uma obra e ver se ela realmente está como está escrito no papel, ou seja, você realmente poder fazer a fiscalização, não tem como a gente avaliar os programas. […] Hoje as nossas atividades estão cada vez mais crescendo, a gente está incorporando muito mais responsabilidade e eu acho que a evolução tanto financeira quanto de recursos humanos, ela não está conseguindo acompanhar.”
A CGU perde servidores inclusive para os outros órgãos de controle: “Nós estamos com um déficit de cerca de 400 auditores comparados ao que nós tínhamos em 2008, 2009. E nesse meio tempo as atribuições da CGU fizeram aumentar e o quadro só fez diminuir. Por que diminui? Porque cada vez que você abre um concurso em áreas correlatas eu perco 30 a 40 auditores. Quando o TCU abre um concurso eu perco 30, 40. Se a Receita abre, idem. Se a AGU abre, a mesma coisa. Se a Polícia abre, a mesma coisa […]. Segundo lugar: temos tido muitas perdas por aposentadoria. Todo o pessoal mais antigo da CGU está chegando o período de aposentadoria agora. O pessoal que vem da antiga Secretaria Federal de Controle Interno. […] De outro lado as restrições orçamentárias do Ministério do Planejamento nos últimos anos têm sido muito piores do que eram no tempo do governo Lula. Então, nós temos tido enorme dificuldade de conseguir autorização pra realizar concursos. Só conseguimos uma autorização nesses quatro anos de governo da presidente Dilma”.
Somadas a essas críticas, em 2016, quando o então vice-presidente Michel Temer assumiu interinamente a presidência, sua primeira ação foi publicar a Medida Provisória 726/2016, que, além de outras determinações, extinguiu a Controladoria-Geral da União (CGU) e a substituiu pelo Ministério de Transparência, Fiscalização e Controle (MTFC).
O simbolismo de se iniciar um governo, ainda que interino, mexendo justamente no órgão anticorrupção é evidente. A mudança, defendida com o objetivo de “fortalecer a atuação institucional” e “dar maior visibilidade” às ações de combate à corrupção e transparência, na verdade levantou riscos como a perda da autonomia – como um órgão vinculado diretamente à Presidência, a CGU tinha mais autonomia para fiscalizar e cobrar servidores e ministros de todo o governo. Transformada em um ministério no mesmo nível hierárquico que os outros, isso poderá reduzir a sua autoridade para sugerir mudanças, aplicar punições e cobrar transparência. Para Fabiano Angélico, especialista em transparência pública que já trabalhou na Controladoria-Geral do Município de São Paulo, “a CGU tinha o argumento de que estava fazendo um trabalho técnico, de assessoria direta ao chefe do Executivo. Se um órgão achasse ruim, que fosse reclamar com o presidente. É uma questão simbólica importante”.
Além disso, a mudança no nome afeta uma “marca”. A CGU adota essas três siglas há 15 anos e já se tornou conhecida inclusive internacionalmente como a agência anticorrupção no Brasil. O Unacom, que representa os servidores do órgão, afirmou na época que a troca do nome “afeta em cheio a identidade do órgão, construída no dia a dia de mais de uma década de trabalho técnico e incansável em favor da correta aplicação do dinheiro público”. Hoje, a instituição conseguiu manter a sigla CGU, mas o nome continua modificado: Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União.
Outro indicativo de como a agenda anticorrupção vem sendo desmontada e ignorada está na análise dos discursos presidenciais (nacionais e internacionais) de 2017 e 2018: não mencionam nenhuma vez a palavra “corrupção” – é como se o tema estivesse proibido.
Agenda eleitoral e demandas necessárias
Em termos normativos, uma das grandes demandas dos servidores da CGU é, por exemplo, incluir na Constituição as funções hoje exercidas pelo controle interno. A organização não-governamental Transparência Internacional Brasil propôs como plataforma central nas eleições de 2018 um pacote de medidas anticorrupção, que inclui medidas que justamente visam estabelecer uma lei orgânica da CGU e a previsão constitucional do controle interno. Iniciado pela ONG e pela Fundação Getúlio Vargas-RJ e construído coletivamente, o pacote está hoje disponível para consulta pública na plataforma Wikilegis (novasmedidas.transparenciainternacional.org.br).
O papel da CGU deve ser debatido na agenda eleitoral. Não é razoável em democracias saudáveis o rebaixamento de órgãos anticorrupção. Além do efeito simbólico do nome dos diferentes órgãos e do seu posicionamento institucional, há que se pensar nas fragilidades em termos de falta de servidores e a insuficiência de recursos financeiros.