Agenda Anticorrupção e Políticas Públicas

Agenda anticorrupção

Pacote anticrime: proposta de regulamentação do whistleblowing no setor público

Qual a trajetória desse tema no sistema jurídico brasileiro?

Flickr/ Kate Ter Haar

O pacote anticrime anunciado em janeiro de 2019 pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública propõe a alteração da Lei n. 13.608/2018, no sentido de regulamentar o que se denominou “informante do bem”, que na realidade compreende a regulamentação do whistleblowing.

Qual a trajetória desse tema no sistema jurídico brasileiro?

No Brasil, os canais de denúncia tornaram-se uma realidade nos anos 90 com a criação do serviço “Disque-Denúncia”, um serviço de utilidade pública, cuja finalidade é permitir a elucidação de um crime que já aconteceu ou uma rápida intervenção que possa impedir a sua ocorrência a partir de uma denúncia anônima, preservando sempre a identidade do denunciante.

A Lei 9807/1999, que trata da proteção de réus e testemunhas colaboradoras, prevê a possibilidade de preservação da identidade e, em situações excepcionais, até mesmo a mudança de nome.

Mais recentemente a Lei 13.608/2018 regulamentou o canal de denúncia anônima em nível nacional, inclusive, com a possibilidade de pagamento de recompensa.

A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, ratificada pelo Decreto 5687/2006, no artigo 8º, alínea “4”, fomenta os Estados a criarem medidas e sistemas que facilitem o funcionário público denunciar atos de corrupção de que tenham conhecimento às autoridades competentes. No artigo 33, o texto ainda prescreve a importância de serem incorporadas medidas que protejam as pessoas que denunciem os atos de corrupção.

Seja no setor público ou privado, a corrupção é sempre difícil de ser detectada, e nesse sentido, a informação de dentro é criticamente fundamental, especialmente quando empregados ou outros que possuem conhecimento sobre comportamentos corruptos voluntariamente reportam essa informação. Seu testemunho facilita a investigação e a resolução de casos de corrupção (Ada-Iuliana POPESCU. A critical analysis of whistleblower protection in the European Union. Journal of Public Administration, Finance and Law 7/2015, p. 135).

O canal de denúncia é, portanto, uma das formas efetivas de romper o silêncio, de modo a permitir a redução do risco do ilícito ou a sua apuração.

Nesse sentido, crime stoppers e whistleblowers são duas faces de uma mesma moeda, o canal de denúncia, cuja maior ou menor funcionalidade está associada aos incentivos que podem ser dados ao denunciante.

O crime stopper é o denunciante anônimo, cuja identidade é preservada desde o princípio, que não será revelada. Esse é o grande incentivo para a denúncia, a certeza do anonimato. Nunca servirá como testemunha. Seu valor como evidência é direcionar e orientar a ação do agente estatal.

Já o whistleblower é o denunciante ou informante conhecido, cuja identidade é protegida, que possui relação de proximidade com o ilícito que está sendo cometido, e que é incentivado a denunciar em razão de contrapartidas que o resguardem de retaliações ou até mesmo uma compensação econômica, podendo, inclusive, em situações excepcionais, figurar como testemunha.

Diferentemente do crime stopper, o whistleblower pode ter relevância probatória e impulsionar investigações formais.

A proposta prevista no pacote anticrime fomenta a denúncia sobre crimes contra a administração pública, ilícitos administrativos ou quaisquer ações ou omissões lesivas ao interesse público, por meio de unidade de ouvidoria ou correição, ou seja, o reporte aos órgãos públicos. Prevê, ainda, os seguintes incentivos:

  • Proteção integral contra retaliações;
  • Isenção de responsabilização civil ou penal em relação ao relato, salvo se tiver apresentado, de modo consciente, informações ou provas falsas;
  • Preservação de sua identidade;
  • Proteção contra ações ou omissões praticadas em retaliação ao exercício do direito de relatar, tais como demissão arbitrária, alteração injustificada de funções ou atribuições, imposição de sanções, de prejuízos remuneratórios ou materiais de qualquer espécie, retirada de benefícios, diretos ou indiretos, ou de negativa de fornecimento de referências profissionais positivas;
  • Ressarcimento em dobro por eventuais danos materiais causados por ações ou omissões praticadas em retaliação, sem prejuízo de danos morais;
  • Recompensa em até 5% (cinco por cento) do valor recuperado, quando as informações disponibilizadas resultarem em recuperação de produto de crime contra a Administração Pública.

A proposta ainda prevê a possibilidade, em situações excepcionais, de o informante ser ouvido como testemunha, restringido o seu valor probatório na hipótese em que sua identidade for mantida sob sigilo.

A existência de um programa de incentivo para denúncias de ilícitos que se enquadram como atos de corrupção no setor público, com abrangência nacional, possibilita o seu tratamento uniforme, sistemático e coordenado, a depender da sua dimensão.

Na realidade estende-se ao setor público uma realidade já existente no setor privado, regulado e gerenciado de diferentes maneiras, mas sempre com o propósito de resguardar o denunciante e assegurar a efetividade na apuração.

De certa forma, a proposta de alteração legislativa traz uma contribuição importante em relação aos canais de denúncia no setor privado, principalmente nas situações em que se pretende atribuir valor probatório à palavra do denunciante.

Por mais controversa que essa situação se revele, é de se ter presente a relevância do incentivo à denúncia, principalmente quando for possível a compensação financeira, hipótese em que a palavra do denunciante deve ser tomada com grande reserva, exatamente em razão do risco de perda de espontaneidade a comprometer a idoneidade do meio de prova.

Uma coisa é a denúncia do informante conhecido, porém, protegido, para indicar outras fontes de prova e justificar o início de uma investigação. Outra coisa é o denunciante como testemunha de um fato, portanto, meio de prova, com plena força persuasiva, hipótese que deve ser considerada em circunstâncias excepcionais e com reservas.

Nos Estados Unidos, por exemplo, no caso Enron, Sherron Watkins foi considerado um herói após denunciar as atividades ilícitas da empresa. Watkins somente foi protegido contra retaliações, inclusive, a demissão, porque o seu reporte foi feito a uma agência policial. Segundo a lei texana, a proteção contra retaliação pressupõe o reporte aos órgãos públicos competentes (Gerard Sinzdak. An analysis of current whistleblower laws: defensing a more flexible approach to reporting requirements. California Law Review Vol. 96, 2008. p. 1633).

A medida proposta é um importante avanço, que trará por óbvio outros desafios na sua regulamentação e implantação, exatamente para se assegurar o máximo de isenção, transparência e segurança ao denunciante, e efetividade na prevenção e repressão aos atos de corrupção.


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