Agenda Anticorrupção e Políticas Públicas

Direito Penal

Crime organizado e segurança pública

A cooperação interagência é uma resposta viável?

A situação da violência no Rio de Janeiro, a despeito das peculiaridades da realidade local, retrata o grande desafio imposto pela agenda da segurança pública ao Estado Brasileiro, no que se refere ao enfrentamento do crime organizado.

Não existe solução mágica, e muitas vezes as abordagens pecam pela sua superficialidade ou pela inconsistência. Quando o período pré-eleitoral se aproxima, avolumam-se as iniciativas legislativas, muitas delas pautadas pelo discurso do endurecimento, necessário muitas vezes, mas tudo gravita, infelizmente, em torno do mais do mesmo.

No mesmo sentido o discurso da atuação integrada, ora sob a rubrica de forças tarefas, ora de grupos especiais de atuação, comitês e conselhos, dentre outros, é também reproduzido como uma solução capaz de otimizar esforços e recursos, e potencializar resultados. Os modelos de ação integrada entre órgãos ou agências, aliás, possuem diferentes designações: colaboração, coordenação, fusão, integração, redes e parcerias.  Dito assim, nenhum reparo!

Mas por que tais iniciativas não são sustentáveis? Isso aconteceu com as estruturas de comando e controle criadas para a Copa e as Olimpíadas que rapidamente se converteram em unidades sem função na segurança pública. Qual ou quais são os nós críticos que impedem o adequado funcionamento dessas gigantescas estruturas tecnológicas?

A reflexão que ora se propõe não é em relação ao mérito da iniciativa, mas ao modelo adotado, quase sempre limitado ao planejamento de operações, seja de fronteiras, favelas, etc.

O caráter multidimensional que caracteriza o problema “crime organizado” pressupõe uma abordagem interdisciplinar e interinstitucional. Não por outra razão, que por ocasião da sétima e última edição da Convenção das Partes que monitora a implantação da Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional, ocorrida entre 17 a 21 de outubro de 2016 em Viena, na Áustria, os Estados deliberaram, dentre outros assuntos, a necessidade de aperfeiçoamento dos mecanismos de cooperação, dentre os quais a troca de informações, o recurso à inteligência e às investigações conjuntas como uma das principais ações estratégicas diante dessa grave ameaça transnacional.

No entanto, para que a iniciativa interinstitucional possa ser eficaz e duradoura, devem ser superados alguns desafios (Frederick M. Kaiser. Interagency Collaborative Arrangements and Activities: Types, Rationales, Considerations. Congressional Research Service. Report for Congress. 2011, p. 25/26): (1) as significativas mudanças no ambiente político e governamental; (2) as rivalidades jurisdicionais entre os órgãos; (3) as culturas burocráticas e administrativas dos órgãos; (4) a cultura organizacional dos órgãos envolvidos; (5) a autonomia individual dos integrantes; (6) a seleção de um órgão ou agente líder por meio de acordos de coordenação; (7) o apoio para a colaboração interagência versus o apoio para a autonomia do órgão; (8) a competição do ambiente colaborativo com outras missões, planos estratégicos e políticas prioritárias entre e nos órgãos participantes; (9) as expectativas sobre o que deve ser alcançado e a definição sobre a extensão dessas expectativas para o projeto e para os participantes; (10) a falta de incentivos e os custos da participação; (11) a habilitação para liderar e as práticas dos participantes; (12) a confiança no profissionalismo, competência e integridade dos participantes.

Contra esse cenário institucional projeta-se o aumento, a diversidade e a mobilidade nas esferas de atuação das organizações criminosas, do local para o nacional e em seguida para o plano transnacional, desafia a estrutura fragmentada e desarticulada das agências estatais e representa um grande obstáculo a uma atuação mais eficiente (Vincenzo Ruggiero. Dirty Money. On Financial Deliquency. Oxford University Press, 2017).

Somadas essas duas tendências que ocorrem no plano institucional do Estado e no âmbito criminal, é possível definir os esforços dos órgãos estatais para controlar o crime organizado como uma sucessão de quatro ações estratégicas. Primeiro, as autoridades estatais precisam definir com clareza o que querem controlar, entender o fenômeno e suas manifestações. Segundo, definir planos de ações com prioridades bem definidas e metas. Terceiro, é preciso contar com informações adequadas para fundamentar as ações propostas, monitorar as operações e metas e ampliar o apoio às medidas adotadas junto aos stakeholders. Por último, é fundamental gerar incentivos para premiar a cooperação, a despeito das divisões e sobreposições organizacionais e jurisdicionais que conduzem ao isolamento institucional (Dwight C. Smith JR, Cooperative Action in Organized Crime Control. Journal of Criminal Law, Criminology and Police Science, vol. 59, p. 493).

O principal desafio à integração entre as agências públicas e sua superação decorre, portanto, do próprio quadro de incentivos a que essas estão sujeitas em um Estado democrático com forte presença de interesses corporativos e múltiplos pontos de veto, como é o caso do Brasil. Nesse contexto institucional, o processo de especialização burocrática (o que pode ter consequências positivas para a eficiência das políticas) é negativamente afetado pela atuação de interesses corporativos no âmbito do Estado.

Podemos considerar, por exemplo, que há um nítido processo de captura das políticas públicas de segurança pelas diferentes corporações policiais (que competem por recursos e poder no âmbito da administração pública) e que dificultam a formação de agendas comuns e a implementação conjunta de ações. Do ponto de vista prospectivo, a defesa de um modelo de atuação conjunta com diferentes agências, não apenas do sistema de justiça criminal, pode conduzir a mudanças na cultura organizacional dessas agências e propiciar o aumento da produtividade dos órgãos envolvidos, além de criar um ambiente mais favorável à adoção de modelos de governança do problema mais transparentes.


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