Advocacia Pública em Estudo

Direito público

Reforma da Previdência e benefícios zumbis

Multimilionária questão das complementações de aposentadoria e de pensões no Estado de São Paulo

Crédito: pixabay

No Direito Público, não raras vezes, a complexidade se esconde nos detalhes práticos dos temas tratados singelamente pela teoria. E há um quê de belo e triste nisso.

A ilustrar, se questionarmos um aluno da graduação, ou mesmo um expert de manuais, a respeito da conformação do regime de pessoal na Administração Pública, apesar das variações terminológicas que podem aparecer, alguns apontamentos serão quase incontroversos.

Um destes centros alheios à polêmica, provavelmente, relacionar-se-ia ao fato de que, com a Constituição da República de 1988 (CR/1988), os entes federados deveriam adotar um regime jurídico único para os servidores da Administração Pública direta, autárquica e fundacional (art. 39, caput, em sua redação original).

E, em razão da opção da União pelo regime jurídico estatutário, acredito que não poucos alunos e/ou experts se arriscariam a dizer que este, necessariamente, deveria ser o regime jurídico único a ser adotado em todos os entes, em menoscabo à autonomia federativa entregue aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Isso porque sói aos manuais o tratamento do assunto sob o prisma da legislação federal, o que, à evidência, aumenta as chances de percepção do modelo federal como um vetor.

Os alunos e/ou experts, possivelmente, também se aventurariam em descrever os momentos de tensão na modelagem do regime jurídico único, em especial pela decisão liminar na ADI 2.135/DF (DJe 01.03.2008). No ato, ao que tudo indica, concluiriam que a modelagem permanece a mesma pensada originalmente pela CR/1988, eis que a tentativa de acabar com regime jurídico único, levada a efeito pela Emenda à Constituição (EC) n. 19/1998, fracassou em virtude do afastamento cautelar da nova redação do art. 39, caput, da CR/1988, forte no vício formal, liminarmente, constatado.

Contudo, o Direito Administrativo não cabe dentro dos manuais.[1] Como pontua Carlos Ari Sundfeld, “[n]ós, administrativistas brasileiros, temos de duvidar, desconfiar muito, dos lugares-comuns a que nos acostumamos”.[2] Pois, dentre outros motivos, a realidade prática é bem mais rica em complexidade que a abstração dos livros. Nisso, há beleza. Entretanto, a ausência de discussão acadêmica séria a respeito do regime funcional nos diversos entes federativos também traz um dado alarmante: a desinformação coletiva a respeito deste abstruso tema.

A primeira advertência que devemos fazer diz respeito ao fato de que a realidade vivenciada pelos entes federados pode ser muito diferente daquela apresentada nos manuais, cuja referência é (quase) sempre a legislação da União.

Tomemos o caso do Estado de São Paulo. Neste, o regime de pessoal enfrenta algumas dificuldades, tais como: a reminiscência de servidores admitidos sob a égide constitucional anterior, na qual as ideias de regime jurídico único ou mesmo prevalência de um modelo estatutário não eram características tão festejadas; a grande pluralidade de normas que tratam de direito de pessoal, em múltiplos rótulos e extensões; a subsistência de um Estatuto (Lei Estadual n. 10.261/1968) elaborado em período anterior à CR/1988, o que traz dificuldade na adaptação de seus termos à realidade contemporânea; e a convivência de — ao menos — quatro tipos de agentes públicos com vínculo formal com o Estado (a saber: os servidores públicos estatutários, regidos pela Lei Estadual n. 10.261/1968; os empregados públicos, regidos pela CLT; os admitidos em função-atividade, regidos pela Lei Estadual n. 500/1974; e os contratados temporários, regidos pela Lei Complementar Estadual n. 1.093/2009).

Um destaque: diferentemente da União, no Estado de São Paulo há, ainda hoje, contratação de empregados públicos para autarquias, fundações estatais de direito público e até mesmo para a Administração Pública direta. Tudo isso justificável à luz das capacidades de auto-organização e autoadministração entregues ao Estado pela CR/1988, junto com a autonomia federativa (arts. 18 e 25 da CR/1988).

Demais disso, engana-se quem pensa que a situação, anteriormente à CR/1988, era mais bem sistematizada nas terras bandeirantes. No passado, a miscelânia de regimes de pessoal era tão grande quanto a atual e contava com um agravante: se hoje se tem certa clareza de que atividades típicas de Estado, ou de suma relevância administrativa, devem ser exercidas por servidores estatutários, antes da CR/1988 essa conclusão não era tão viva.

À época, a Administração Pública paulista misturou em seus quadros os chamados funcionários públicos (hoje, denominados de servidores estatutários) e os servidores trabalhistas (ou empregados públicos). Essa circunstância se verificava na Administração Pública direta e indireta; de direito público ou privado. Era, de fato, a tônica da gestão de pessoal. Acontecia, inclusive, de funcionários públicos e servidores trabalhistas desempenharem, lado a lado, as mesmas atividades, porém, com vínculos bem discrepantes. Não tardou, nesse cenário, para surgir o lobby e a pressão política para que o Estado propiciasse um tratamento isonômico aos funcionários e aos servidores trabalhistas. As carreiras mais bem organizadas politicamente lograram êxito em tais pleitos. Justamente aí vem à tona o tema central deste artigo: a complementação de aposentadorias e pensões.

No Estado de São Paulo, as políticas de complementação de aposentadorias e pensões nascem em meados do século XX, a fim de viabilizar aos servidores trabalhistas e aos seus dependentes a percepção de proventos de aposentadoria ou pensão em valores equivalentes aos recebidos pelos funcionários públicos. Nessa quadra, o Estado se responsabilizou por pagar ao empregado aposentado, ou a seu dependente, um valor equivalente à diferença entre os proventos pagos pela previdência oficial e o valor a que faria jus o servidor trabalhista na ativa.

O pagamento prescindia de qualquer contrapartida dos beneficiários, sendo uma liberalidade estatal. A pioneira norma sobre o tema foi a Lei Estadual n. 1.386/1951, que limitava a cobertura das complementações aos servidores trabalhistas da Administração direta. Posteriormente, a Lei Estadual n. 4.819/1958 estendeu o privilégio aos servidores trabalhistas das autarquias e das empresas estatais paulistas.

Apenas com a edição da Lei Estadual n. 200/1974 as complementações de aposentadorias e pensões são postas em checkmate.

Com efeito, as complementações de proventos são benefícios administrativos (STF, 1.ª Turma, Rcl 24.990-AgR/SP, DJe de 21.06.2018). Faziam parte de um regime jurídico de privilégios, fruto de um malfadado espírito de liberalidade com a coisa pública, comum naquela (e nesta, ora) quadra da história. Sendo assim, as alterações no regime jurídico relativo às complementações poderiam se dar a qualquer tempo, na medida em que há muito se considera que não existe direito adquirido a regime jurídico (STF, Pleno, MS 15.148/DF, DOU de 23.08.1967).

O legislador paulista, no entanto, foi bem mais benevolente: extinguiu as complementações de proventos, mas, garantiu a todos os servidores admitidos até a data da Lei Estadual n. 200/1974 (DOE de 14.05.1974) o direito à complementação. Estabeleceu-se um benefício zumbi: mesmo extinto, continuou a existir. Coisas do Brasil. Essa opção legislativa tem reflexos até os dias de hoje, pois muitos servidores aposentados, bem como os seus pensionistas, ainda recebem complementações de aposentadoria com fundamento nesta legislação.

Erra quem supõe que a situação é trivial. A Administração Pública paulista estima a existência de aproximadamente 16 mil pessoas recebendo complementação de aposentadoria a cargo do tesouro estadual, o que implica dispêndio anual na casa de meio bilhão de reais.[3] Destaco: esse dado diz respeito apenas às aposentadorias complementadas, sem fazer menção às pensões, o que leva a crer que os gastos, na realidade, são bem mais elevados.

 

***O texto não reflete necessariamente o posicionamento institucional da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo.

——————————

[1] Essa constatação, de certo modo, anda junto com as mudanças de paradigmas do Direito Administrativo (em especial a guinada pragmatista e a busca por conhecimento multidisciplinar) noticiadas por José Vicente Santos de Mendonça em “A verdadeira mudança de paradigmas do direito administrativo brasileiro: do estilo tradicional ao novo estilo”. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, v. 265, p. 179-198, jan./abr. 2014.

[2] Direito administrativo para céticos. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2017. p. 154.

[3] Conforme informações obtidas pelo Núcleo de Estudos Temáticos sobre Pesquisas Empíricas e Racionalização da Litigância da PGE/SP junto à Secretaria da Fazenda e Planejamento do Estado de São Paulo. Tais dados, porém, são preliminares e se encontram em fase de apuração, razão pela qual só nos servem como estimativa.


Cadastre-se e leia 10 matérias/mês de graça e receba conteúdo especializado

Cadastro Gratuito