Advocacia Pública em Estudo

Infraestrutura

Advocacia pública e projetos de concessão

A experiência da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo na concessão do Lote Pipa

Imagem: Pixabay

No último dia 15 de maio foi assinado o contrato de concessão rodoviária do trecho entre os municípios de Piracicaba e Panorama – conhecido como lote PIPA. O vencedor da licitação foi o Consórcio Infraestrutura Brasil, formado por um fundo de investimentos nacional (Pátria) e o fundo soberano de Cingapura. Agora constituída sob a forma de sociedade de propósito específico, a Concessionária de Rodovias Piracicaba-Panorama S/A (Eixo-SP) passa a operar o trecho por um prazo de 30 anos.

O maior valor de outorga fixa foi o critério de julgamento estabelecido no edital, integrando uma previsão de cerca de R$ 14 bilhões em investimentos durante a vigência do contrato.  O Consórcio vencedor da licitação apresentou uma proposta de R$ 1,1 bilhão, o que representou um elevado ágio histórico frente ao valor da outorga mínima.

Este exemplo recente de projeto bem sucedido representa ótima oportunidade para esclarecer o papel da atuação da advocacia pública em projetos da espécie.

Para ingressar em um projeto de longa duração, com elevado investimento previsto e necessidade de financiamento expressivo, a iniciativa privada precisa da certeza de que se trata de um projeto de Estado, sendo fundamental o assessoramento jurídico perene da Procuradoria Geral do Estado – desde sua estruturação até a sua execução, atuando de forma coerente e atual.

Destarte, uma atuação jurídica em contratos complexos necessita pautar-se não só no cotejo com a legislação em vigor, mas também pela compreensão da lógica econômica e regulatória dos mecanismos propostos. É natural que discussões jurídicas surjam de questões técnicas, exigindo do advogado público um diálogo interdisciplinar com os profissionais de outras áreas atuando no projeto.

De início, cabe ao advogado público avaliar se o modelo jurídico adotado pelo negócio (concessão comum, administrativa ou patrocinada) é o mais adequado na hipótese, considerando as premissas expostas pelas áreas técnica e financeira.  Outros pontos que demandam análise mais detida são os requisitos de habilitação, os mecanismos de remuneração, a garantia exigida, a matriz de risco do contrato e a cominação de penalidades.

Ademais, deve-se ter atenção com os mecanismos que representam inovação, quando comparados aos contratos e editais já analisados. O projeto do Lote PIPA trouxe instrumentos inovadores que demandaram esse cuidado especial. Mecanismos que, se não bem formalizados, poderiam suscitar questionamentos perante os órgãos de controle e gerar atrasos no procedimento licitatório e na consequente assinatura do contrato.

Nesse contexto, merecem destaque o desconto tarifário para os usuários frequentes da rodovia, a exigência de certificação para a apresentação de projetos executivos e execução de obras, a adoção da metodologia própria para a iRAP, a instituição de programa de compensação ambiental e o sistema de contas vinculadas (escrow accounts). Todos esses instrumentos foram analisados no parecer elaborado pela PGE/SP e inseridos no regramento contratual.

Outra importante inovação analisada diz respeito à sistemática de aprovação de projetos executivos. O contrato prevê que o projeto executivo será considerado aprovado após 30 dias de sua apresentação, se, dentro desse prazo, a ARTESP não solicitar qualquer alteração. Com tal previsão pretende-se evitar o atraso na execução de obras pela demora natural na aprovação de projetos.

Tomando como parâmetro contrato de concessão rodoviária federal estruturado pela Agência Nacional de Transportes Terrestres, a Consultoria Jurídica da ARTESP opinou pela viabilidade da sistemática, sugerindo apenas a adequação da Portaria que regulamenta a tramitação de projetos executivos da Agência.

Entendeu-se que a medida não caracteriza aprovação tácita do projeto. O Contrato exigia a obtenção de certificados de qualidade dos projetos executivos para todas as obras de ampliação, de melhoramento e de conservação especial previstas na Concessão. Assim, a nova sistemática de aprovação apenas introduzia a possibilidade de a concessionária iniciar as obras quando os projetos estiverem devidamente certificados quanto à sua qualidade, ainda que não tenha havido manifestação expressa da ARTESP.

Como forma de preservar o papel da agência reguladora contratante na análise dos projetos executivos, foi recomendada a inclusão expressa da possibilidade de a ARTESP solicitar adequações ou alterações no projeto por parte da Concessionária. Como alternativa, sugeriu-se a criação de um procedimento simplificado de aprovação para os projetos acompanhados dos certificados de qualidade.

Outra importante inovação foi a criação do Desconto para Usuário Frequente (DUF), um mecanismo de tarifação que permite a incidência de descontos progressivos nos pedágios cobrados dos usuários que utilizam o trecho rodoviário com mais frequência. O instrumento caracterizou uma solução jurídica adequada para um problema inerente à localização das praças de pedágio.

No parecer elaborado, a Procuradoria do Estado avaliou que o discrímen tarifário criado era válido, prestigiando os postulados da modicidade tarifária e da isonomia. A iniciativa se alinha com a noção de justiça tarifária, desonerando os moradores de pequenas cidades que precisam utilizar pequenos trechos da rodovia em seu cotidiano.

Percebe-se, assim, que a atuação da Advocacia Pública vai além da verificação da legalidade sob o binômio lícito/ilícito. O advogado público deve estar em constante diálogo com as áreas técnicas responsáveis pela estruturação de projetos, auxiliando na busca de instrumentos que, à medida que apresentam soluções adequadas aos desafios postos, estejam em sintonia com a legislação e com o entendimento dos órgãos de controle.

É com essas doses de criatividade e coerência que a atuação da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo garante a estabilidade dos projetos de infraestrutura do Estado.


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