O anteprojeto capitaneado pelo ministro Alexandre de Moraes, pensado para “aperfeiçoar o combate à criminalidade organizada”, dentre outros crimes, e para “agilizar e modernizar a investigação criminal e a persecução penal”, traz novamente à tona a discussão acerca da figura do cidadão colaborador. Definindo-o como aquele que denuncia “às autoridades competentes, de boa-fé e com motivos razoáveis, quaisquer feitos relacionados com o delito” da Lei 12.850/2013, busca inserir este instituto ao ordenamento jurídico brasileiro sob forma de um novo dispositivo na referida normativa, o artigo 14-A. A intenção, possivelmente, seja ir além tanto da colaboração premiada, quanto do sistema de proteção à testemunha definido pela Lei 9.807/99. Em especial, porque cria um incentivo ao oferecimento, aos órgãos de persecução, de informações relativas ao funcionamento de associações contrárias ao Direito, facilitando a descoberta de ilícitos independentemente de investigação. No entanto, perdeu a oportunidade de avançar, pois restringe sua aplicabilidade aos crimes relacionados à Lei de organizações criminosas.

Pode-se dizer que tal iniciativa, de aplicabilidade restrita, tem inspiração nos sistemas de Whistleblowing, termo de origem anglo-saxã empregado para se referir a programas de denunciação interna, cujo objetivo é sistematizar, incentivar e proteger aqueles sujeitos que, integrando o sistema laboral de qualquer pessoa jurídica, de direito público ou privado, e verificando a prática de um ilícito de qualquer ordem, o reportam à autoridade competente. Países como os Estados Unidos, Itália, Chile e Peru já incorporaram tal mecanismo às suas legislações, observando as recomendações de tratados internacionais, dentre os quais, a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção.

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A temática, no Brasil, não é inédita. Em 2015, a proposta de lei nº 362 foi apresentada sob a justificativa de fomentar e aprimorar instrumentos que “incentivem uma cultura de combate à corrupção”. O projeto, arquivado em abril de 2016, pretendia criar um programa de proteção aos Whistleblowers, denunciantes de irregularidades perpetradas no interior da Administração Pública ou de empresas privadas. Exigia, assim como a atual proposição, que a denúncia fosse impelida por “boa fé” e baseada em “motivos razoáveis”, compreendidos como indícios relevantes de ilegalidades ou irregularidades.

A matéria foi também lançada no âmbito do o Projeto de Lei nº 4.850, de 2016, conhecido por veicular as chamadas 10 medidas contra a corrupção. Com fulcro na experiência comparada, a iniciativa teve dois objetivos. De um lado, garantir que os relatos fossem apresentados mediante a proteção de identidade. De outro, estabelecer um sistema de recompensas sem ônus para o Estado, porquanto os valores recuperados a partir da informação prestada seriam utilizados como contraprestação ao reportante, como reproduzido pela alteração legislativa sugerida em maio de 2018.

Este anteprojeto, pensado para o combate ao crime organizado, trata da colaboração para denúncia de quaisquer feitos relacionados aos delitos da Lei 12.850/2013. Nada obstante, a incorporação de uma legislação Whistleblowing poderia ensejar grandes ganhos não apenas no enfrentamento destes delitos, desde que sua aplicabilidade fosse ampliada ao âmbito corporativo. Talvez possa ser esse o ponto a merecer maiores reflexões na proposta apresentada pelo membro do STF.

A crescente complexidade das organizações empresariais tem tornado cada vez mais difícil a prevenção de condutas ilícitas no ambiente intraempresarial. Suas opções de ordenação própria têm apresentado embaraços de forma crescente, não somente à individualização e imputação da responsabilidade penal, mas principalmente à descoberta da própria infração. Neste prisma, fala-se de um relevante mecanismo de prevenção técnica, de índole político criminal extrapenal, capaz de auxiliar a persecução estatal.

Porém, para alcançar a efetividade que deles se espera nesta conjuntura de aplicabilidade ampliada, os sistemas de Whistleblowing não podem estar fundamentados unicamente na previsão de recompensas aos cidadãos colaboradores ou na garantia do sigilo da fonte da informação. É preciso pensar em uma segura estrutura de proteção aos denunciantes, principalmente àqueles considerados os mais vulneráveis nesta relação: os trabalhadores privados.

O projeto de lei nº 362/2015, nesta senda, citava que nenhum empregado poderia ser responsabilizado civil, penal ou administrativamente por revelar informações à autoridade competente. Trata-se de proteção relevante, uma vez que afasta uma inibição decorrente do medo de represálias em face da denúncia apresentada. No núcleo das relações trabalhistas propriamente ditas, assegurava a impossibilidade de “demissão, rebaixamento de função, transferência imotivada, punição, perda de benefícios ou qualquer outra espécie de represália” (art. 3º, §1º), instituindo sanções à empresa que ignorasse essas recomendações, punições que poderiam variar desde a reversão do ato, à aplicação de multa (com teto máximo de 10.000 – dez mil – salários mínimos) e, no caso da Administração Pública, à responsabilização administrativa do superior. São garantias não reproduzidas no anteprojeto contra o crime organizado apresentado ao Congresso Nacional, até mesmo em razão do âmbito de alcance que lhe foi conferido.

Um exemplo do potencial prático da utilização do instituto do denunciante cívico está no âmbito das pessoas jurídicas de Direito privado, porquanto especialmente vulneráveis às fraudes praticadas em concurso de agentes. Cite-se a necessidade de levá-lo em consideração no planejamento de seus sistemas de Compliance, principalmente em relação aos relacionamentos com terceiros (ex. fornecedores). Aqui, outra vez a denunciação interna se apresenta como um recurso mais eficaz de detecção, pois enquanto os fraudadores que agem sozinhos têm maior probabilidade de serem identificados pela auditoria interna, acidentalmente ou por ocasião de uma revisão gerencial, os partícipes somente são expostos por delações e denúncias anônimas, “o que sugere que outras formas de detecção possam ser ineficazes dentro de esquemas de conluio razoavelmente grandes”.1

Uma expansão dos contornos atribuídos à figura do cidadão colaborador, no entanto, deve ser analisada à luz dos sucessos na experiência comparada, mas com uma peculiar atenção à realidade brasileira, ressaltando-se que a aplicação automática e sem filtros necessários de adaptação tornará a medida meramente simbólica, com alcance restrito a uma promoção publicitária. Sob outro vértice, estes sistemas de denúncia demandam uma aplicação conjunta a fatores que incentivem positivamente a postura pela colaboração. Aqui, o incentivo positivo a partir da promessa de recompensas financeiras deve ceder lugar para se priorizar o incentivo pela segurança jurídica, é dizer, por mostrar ao possível colaborador salvaguarda legal em face de quaisquer represálias, compensando-o pelos custos concretos eventualmente suportados se optar pela cooperação em prol do interesse público.

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Rodrigo Sánchez Rios – Doutor em Direito Penal e Criminologia pela Università degli studi di Roma III – La Sapienza. Professor de Direito Penal da PUCPR. Advogado Criminalista.
Allian Djeyce Rodrigues Machado – Mestre em Direito pela PUC-PR. Advogada Criminalista