Opinião & Análise

PPP

Uma contribuição para desenvolver o mercado de iluminação pública no Brasil

Em menos de cinco anos, já foram registradas mais de 300 iniciativas municipais para estruturar projetos de PPP

substituição tributária, TUSD - Eletrobras
Crédito: Agência Brasil

A gestão privada de redes municiais de iluminação pública, uma das novas fronteiras para o investimento de concessionárias privadas de serviço, tem se desenvolvido de forma sustentável e com bastante velocidade desde a publicação da Resolução Normativa 414/2010 pela Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel). Essa resolução, entre outros aspectos, transferiu para as prefeituras a gestão das redes, antes à cargo das distribuidoras de energia elétrica.

Essa norma, não resta dúvida, impôs desafios aos municípios no que tange à gestão de seus parques de iluminação pública, mas também trouxe uma oportunidade ímpar – que começa a ser aproveitada – para ofertar serviços de qualidade superior aos cidadãos.

Atualmente o parque de iluminação pública brasileiro possui cerca de 18 milhões de pontos de luz, representando um nível de penetração alto, atingindo mais de 95% nos municípios. Mas grande parte desta infraestrutura ainda é obsoleta.

Por isso, a partir da regulação estabelecida, muitas iniciativas têm surgido para a modernização das redes de iluminação pública por parcerias público-privadas (PPPs).

Conforme foi possível observar nos últimos anos, a busca por soluções quanto à modernização de parques de iluminação pública passa, em grande medida, pela estruturação de contratos de PPP, mecanismo já adotado por estados e municípios em outros setores mais tradicionais tais como saneamento, gestão de resíduos e transporte público.

Considerando que o mecanismo de pagamento e garantia das PPPs de iluminação pública é lastreado em arrecadação com finalidade específica por meio da contribuição para custeio do serviço de iluminação pública (CIP ou COSIP), a modelagem de projetos dessa natureza desponta naturalmente como forma eficaz de assegurar a diversos municípios um modelo contratual que permita a modernização e gestão sustentável da iluminação pública.

A existência da COSIP é, sem dúvida, um fator singular para o desenvolvimento do setor de iluminação pública – o primeiro de três que destacamos aqui. Tipicamente, as PPPs municipais em outros setores, tais como resíduos sólidos e infraestrutura social, são mais desafiadoras, por exigirem um fluxo de pagamento juridicamente sólido bem como um arranjo de garantias lastreado em recebíveis e ativos com bom nível de liquidez. A COSIP, geralmente cobrada na conta de luz, traz uma segurança para o parceiro privado sem afetar a capacidade financeira do tesouro municipal.

A COSIP tem poder de alavancar o desenvolvimento do setor na medida em que, por se tratar de fonte de receita vinculada e exclusiva, traz mais segurança jurídica e solidez aos projetos de PPP de iluminação pública.

O Banco Mundial demonstrou em pesquisas recentes que mais de 80% dos municípios brasileiros já recolhem a COSIP e que, em relação aos demais municípios, há ao menos um projeto de lei em relação ao tema em tramitação. Do mesmo modo, a partir de 2013, houve relevante aumento percentual no valor da tarifa de energia elétrica o que indica que a COSIP tem sido cobrada de forma eficaz.

Não por um acaso, a quantidade de projetos modelados de PPP nos últimos anos foi fortemente influenciado por iniciativas municipais de iluminação pública. Também não é mera coincidência que agentes públicos e órgãos multilaterais passaram a priorizar apoio aos municípios em PPPs de iluminação pública, como é o caso do BNDES, da Caixa, da IFC (International Finance Corporation), do Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).

A troca de tecnologias ultrapassadas pelo LED tem também forte impacto no consumo de energia, garantindo apoio de diversos organismos engajados em promover uma agenda de desenvolvimento sustentável.

A participação de organismos multilaterais é, sem dúvida, um segundo fator de desenvolvimento acelerado de PPPs de iluminação. Em 2019 o BID registrou oportunidade de busca de soluções de eficiência energética em iluminação pública. Do mesmo modo, o Banco Mundial juntamente com o IFC vem, desde 2016, apoiando programas de PPPs no Brasil.

Apesar do cenário positivo para viabilização de PPPs de iluminação pública, é de conhecimento dos agentes do setor que a maioria das iniciativas municipais acaba não resultando em contratos assinados. Mesmo quando esse marco, a assinatura, é atingido, isso ocorre em prazo muito além daquele planejado.

Dessa dificuldade surge um movimento que certamente será um terceiro marco de desenvolvimento de projetos de parceria público-privada para modernizar sistemas de iluminação pública: a padronização – até onde for possível – de documentos relevantes para a estruturação de um projeto, como editais, contratos e alguns termos de referência.

Tipicamente, o prazo entre a definição do gestor público para estruturar uma PPP de iluminação pública e sua efetiva contratação é de um a três anos. No entanto, considerando o conhecimento já produzido no ambiente brasileiro e o potencial de replicar a modelagem de projetos desta natureza, é certo que esse prazo pode ser substancialmente reduzido, sem perda de qualidade, para um período de seis meses a um ano. Vale para o setor de iluminação pública e para qualquer outro onde se aplicam as PPPs.

A disseminação de boas práticas na estruturação de modelagem e licitação de PPPs de iluminação pública permite uma simetria de informações entre os agentes públicos e privados que fazem parte do ecossistema da iluminação pública. Como resultante desse processo, espera-se uma maior eficiência na conversão da carteira de projetos em contratos e uma atratividade sólida para as empresas do setor.

É nesse contexto que a Abdib produziu e disponibilizou em 2019 uma cartilha com diretrizes gerais aos gestores públicos municipais para planejamento de suas PPPs de iluminação pública.

Nasceu, então, o Guia de Boas Práticas de PPPs de Iluminação Pública, que trouxe referências sobre de diversos aspectos para a modelagem, licitação e gestão de projetos dessa natureza, a saber: modelos para a gestão da iluminação pública no Brasil e no mundo; boas práticas no planejamento da estratégia de iluminação pública nos municípios; boas práticas na estruturação de projetos de PPP de iluminação pública; boas práticas na licitação de projetos de iluminação pública; boas práticas na gestão de contratos de PPP.

Diante da repercussão positiva e buscando avançar na produção de conhecimento especializado no tema, o grupo da Abdib elaborou e debateu um conjunto de documentos de referência para auxiliar os municípios e seus respectivos assessores na preparação de documentos licitatórios de PPPs de iluminação pública.

Essa fase do trabalho foi agora concluída e apresenta três documentos essenciais para a estruturação de uma PPP na área de iluminação pública: minuta padrão de edital de PPP; minuta padrão de contrato de PPP; e minuta de termo de referência para serviços de verificação independente em PPPs. Chamado Guia de Boas Práticas de PPP em Iluminação Pública – Minutas de Edital, Contrato e Verificador Independente. Está disponível gratuitamente de forma digital.

Em que pese esse conjunto de documentos não seja exaustivo e carregue relevante grau de adaptabilidade para os casos concretos, sua estrutura detém aquilo que consideramos essencial para orientar a reflexão e preparação dos documentos licitatórios. As minutas produzidas já refletem as experiências e lições aprendidas de PPPs já em curso ou licitadas.

De forma sucinta, os temas abordados nessas minutas servirão de auxílio para que as prefeituras enderecem temas considerados críticos quando da preparação dos processos licitatórios em PPPs de iluminação pública, em especial: modalidade licitatória; critérios de julgamento; habilitação técnica; tratamento de bens reversíveis e bens vinculados à concessão; característica da conta reserva de garantia; apuração do cadastro base da rede municipal de iluminação pública; compartilhamento de risco em reclassificação de vias; banco de pontos; fiscalização da PPP; previsão e tratamento de receitas acessórias; bonificação sobre a conta de energia; alocação de riscos; equilíbrio econômico-financeiro; e escopo de atuação e contratação do verificador independente.

No Brasil, em menos de cinco anos, já foram registradas mais de 300 iniciativas municipais para estruturar projetos de PPP de iluminação pública e o país se aproxima rapidamente para ultrapassar a marca de 1,5 milhão de pontos de iluminação pública sob a gestão de concessionárias privadas através de contratos de concessão administrativa (PPP). O movimento em prol da padronização de documentos tende a impulsionar esses números.


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