Opinião & Análise

Mineração e Direito

The Crown, o Novo Iluminismo e os acidentes com barragens

O aperfeiçoamento responsável da regulação e a melhoria contínua de processos como ferramentas de progresso

Acidente com rejeitos de carvão em Aberfan, no País de Gales, em 1966, matou 116 crianças e 28 adultos. Imagem: Aberfan memorial. Wikimedia commons

Imagine a sequência de cenas catastróficas com rejeitos da mineração; soterramento de estruturas; perda de vidas humanas; comoção nacional; disputa política sobre as responsabilidades e sanções; consternação coletiva e sensação de impotência frente ao sofrimento da comunidade e de familiares atingidos.

É provável associar o parágrafo acima às recentes tragédias envolvendo barragens em Minas Gerais, seja em Mariana ou em Brumadinho. Mas as imagens narradas descrevem, na verdade, o terceiro capítulo da terceira temporada da série The Crown. O episódio retrata o colapso de uma pilha de rejeitos de carvão em Aberfan, no País de Gales, em 1966. O acidente matou 116 crianças e 28 adultos1.

Apesar da aparência ficcional, o episódio reconstitui a realidade vivida na comunidade galesa e na Grã-Bretanha à época do ocorrido. Reportagem da BBC2, do dia do acidente, confirma os detalhes da tragédia.

Saindo da ficção, o Desastre de Aberfan ensejou a revisão das normas britânicas sobre segurança na mineração, culminando na promulgação do The Mines and Quarries (Tips) Act 19693, como uma extensão, especialmente envolvendo questões de segurança, do The Mines and Quarries Act 1954.

A única referência na norma de 1954 à segurança do público é uma seção que tratava da necessidade de construção de cercas nas minas abandonadas, de forma a impedir que as pessoas caíssem nas cavas, e não para impedir que os rejeitos caíssem sobre elas. A regulamentação da norma veio com o The Mines and Quarries (Tips) Regulations 1971.

Quase três décadas depois, novas normas previstas no The Quarries Regulations 19994 estabeleceram que os topos das pilhas fossem projetados, construídos, operados e mantidos para que fosse evitada a instabilidade que pudesse causar riscos à saúde e segurança de qualquer pessoa. Tais normas também especificaram as medidas geotécnicas e outras semelhantes que deveriam ser tomadas para garantir a eficácia da norma.

O exemplo britânico serve como ilustração de uma pergunta complexa: o que fazer com a mineração, inclusive em termos jurídicos, após a ocorrência de tragédias? No caso, a resposta foi pragmática: melhorar normas e processos para reduzir o risco de novos desastres.

Apesar do intenso, longo e necessário debate sobre as responsabilidades e sanções, com investigações independentes sobre a causa do evento – sobre o tema, recomenda-se o livro Aberfan: Disasters and Government5 – a tentação punitiva à atividade mineral e a descrença definitiva na possibilidade de aperfeiçoamento da técnica envolvida na mineração não prosperaram. Ainda que reduzida por razões ambientais e mercadológicas óbvias, a mineração de carvão ainda é ativa em alguns lugares no Reino Unido.

Em desastres de tamanha proporção é comum que o debate sobre o futuro da atividade envolvida descambe para a suposta necessidade de uma revolução.

No caso de barragens, para o banimento do uso desse tipo de estrutura ou para o banimento da própria mineração. Em razão da complexidade técnica envolvida nesses acidentes, discute-se a suposta necessidade de paralisação da atividade até o conhecimento de todas as causas envolvidas.

Nesse contexto, é interessante examinarmos a crítica à teoria do casuísmo de raiz, elaborada por Steven Pinker em seu recente livro O Novo Iluminismo6.

Nas palavras de Pinker, a teoria pode ser descrita como “a ideia pseudoprofunda de que todo mal social é sintoma de alguma doença moral profunda e nunca pode ser mitigado por tratamentos simplistas que não curem a gangrena em seu cerne”. O autor fundamenta a crítica afirmando que o problema do casuísmo de raiz não é o fato de as dificuldades do mundo real serem simples, e sim o oposto: elas são mais complexas do que se pensa, e exatamente em razão dessa complexidade, o trato dos sintomas pode ser o melhor modo de lidar com o problema. É mais lógico testar hipóteses com os sintomas reduzidos do que supor causas questionáveis.

Fazendo uma apropriação mineral do casuísmo de raiz, é o mesmo que aceitar a impossibilidade de avanços em melhorias no processo e na governança das barragens, mesmo sem conhecer a totalidade das causas que levaram aos acidentes. A crítica de Pinker encaixa-se como luva justa no caso da mineração: a investigação das causas envolvendo tragédias com barragens é tão complexa e leva em consideração tantas variáveis, que é impossível pressupor que medidas drásticas focadas em supostas certezas sejam adequadas para prevenir novos desastres.

Sabendo as causas ou não, é necessário reduzir os acidentes. O sintoma a ser tratado é o número de ocorrências. Em uma perspectiva temporal – mantendo a linha iluminista defendida por Pinker –, é a absorção da cultura de melhoria contínua ou kaizens7.

Tal melhoria envolve processos e governança. Daí o questionamento sobre o papel do Direito na redução dos sintomas.

Normas jurídicas não têm o poder de criar novas tecnologias nem de estabelecer a melhor forma técnica de desenvolver algo. Mas, se forem criadas de forma responsável e inteligente, podem induzir comportamentos e estimular empreendedores a pensar novos meios de construir algo melhor.

Tem-se ciência da tramitação no Congresso Nacional e na Assembleia Legislativa de Minas Gerais de, pelo menos, quarenta projetos de lei para alterar as normas sobre barragens.

Alguns sugerem a proibição de construção de novas barragens (PL 3999/2019) e outro sugere a proibição do seu licenciamento ambiental (PL 3913/2019). Alguns ampliam a tipificação penal de acidentes (PL 2787/2019) e vários buscam ampliar o leque de responsáveis pelas barragens (PL 1770/2019 e PL 1130/2019). Será que tais medidas, algumas extremas, viabilizarão uma cultura de melhoria contínua? Ou estariam apenas pressupondo – de forma pseudoprofundas, parafraseando Pinker – que a própria existência de barragens seria as causas dos acidentes, e os sintomas só seriam resolvidos se a causa raiz – leia-se, o banimento das barragens, e em última análise, da mineração – fosse extirpada?

Há exemplos contrários, todavia. O PL 296/2019 propõe a alteração da Lei nº 12.334/2010, para aprimorar os requisitos de elaboração e os critérios para implantação do Plano de Ação de Emergência (PAE). Já o PL 1452/20198, de autoria do Senador Antônio Anastasia, propõe a promoção do reaproveitamento de resíduos e o fomento à utilização de tecnologias que permitam e redução de rejeitos, ambos elevados a objetivos da Política Nacional de Segurança de Barragens (PNSB). Parecem estar mais próximos dos kaizens do que os citados no parágrafo anterior.

Saindo do campo normativo, destaca-se uma iniciativa setorial ainda pouco divulgada e que poderá, no médio prazo, causar um impacto relevantíssimo na melhoria de processos: o Mining Hub9. Nas palavras da própria organização, o Mining Hub foi criado com o propósito de ser um canal direto de inovação aberta, tendências do setor e relacionamento entre mineradoras, fornecedores e iniciativas de base tecnológica.

O projeto conta com 22 mineradoras participantes, além de fornecedores e outras instituições. Tem como objetivo gerar oportunidades e conexões para diferentes atores da cadeia da mineração, como as próprias mineradoras, além de fornecedores, startups, pesquisadores e investidores10.

Em relação a tecnologias envolvendo gestão de rejeitos, há dois projetos financiados pela Samarco e pela Nexa para estimular a eficiência operacional, a redução de descarte e o aproveitamento de resíduos. Em breve a instituição iniciará seu Terceiro Ciclo do programa M-Start, dedicado ao desenvolvimento e à validação de Provas de Conceito (POCs) das startups.

Em escala global, o Internantional Council on Mining & Metal – ICMM está desenvolvendo o Global Tailings Review. A iniciativa busca estabelecer um padrão internacional para o gerenciamento de barragens de rejeitos, que abordará seis tópicos principais: base de conhecimento; comunidades afetadas; projeto, construção, operação e monitoramento de instalações de rejeitos; gerenciamento e governança; resposta de emergência e recuperação a longo prazo; e divulgação pública e acesso à informação. O projeto lançou uma consulta pública com o objeto de coletar feedback da comunidade internacional para, a partir dele, desenvolver um padrão robusto e adequado à finalidade de segurança das barragens. A consulta termina em 31 de dezembro de 201911.

A mineração ainda precisa de um longo caminho para recuperar o seu prestígio.

Há um luto natural em razão das recentes tragédias, em absoluta solidariedade às vítimas e suas famílias.

Mas é necessário lembrar que continua sendo uma atividade mais do que essencial. Como no Reino Unido e em vários outros países que sofreram graves acidentes com barragens de rejeitos (Canadá e Itália, a título de exemplo), a resposta ao futuro foi a mesma: melhoria de processos e governança, por meio de aperfeiçoamento responsável da regulação.

Será que, adotando a mesma linha, não estaremos em breve discutindo a aplicação prática da lei proveniente do PL 1452/2019, talvez por meio de incentivos econômicos às startups vencedoras das competições do Mininig Hub? Talvez assim a mineração reinvente sua própria história – e ganhe sua própria série no Netflix.

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3 Para estudo completo da norma, sugere-se a fonte primária: https://www.legislation.gov.uk/ukpga/1969/10/contents

4 O serviço geológico britânico (BGS) traz um bom resumo sobre o histórico da legislação: http://www.bgs.ac.uk/mineralsuk/planning/legislation/minewaste.html

5 Iain McLean & Martin Johnes, Aberfan: Disasters and Government (Cardiff: Welsh Academic Press, 2000).

6 PINKER, Steven. O Novo Iluminismo: em defesa da razão, da ciência e do humanismo. Companhia das Letras, 2018. p. 210.

7 Para mais detalhes sobre os kaizens e a cultura do lean manufacturing, sugere-se o site do Kaizen Institute: https://www.kaizen.com/what-is-kaizen.html

9 A agenda de eventos da organização é um bom indicativo do seu impacto prático: https://www.mininghub.com.br/eventos/

10 mininghub.com.br

11 A consulta pode ser acessada no endereço

https://www.icmm.com/en-gb/environment/tailings/public-consultation


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