Opinião & Análise

Direito Tributário

Sociedade da informação, IBS e o aprimoramento do federalismo fiscal brasileiro

A flexibilização de nosso federalismo para que a tributação acompanhe as evoluções de novos tempos

Imagem: Pixabay

O Direito é tridimensional, contemplando em sua estrutura um fato social, que é valorado por um ou um conjunto de axiomas, ensejando assim a norma jurídica1, de sorte que, no âmbito do Direito Tributário, o fato social se mostra na presença do fato gerador da obrigação tributária, compreendido em uma estrutura normativa em função de valores (axiomas) econômicos e financeiros que o Estado visa realizar.2

Com a evolução tecnológica, os fatos sociais se alteram, gerando, por conseguinte, alternância nos valores presentes na sociedade e, com isso, cria-se um mister de renovação no tratamento jurídico pelas normas legais que cuidam das regras de incidência tributária. Isto é, para que o Direito Tributário acompanhe o devir social e os novos valores que com ele vêm, necessário que a Lei seja atualizada, ou que a jurisdição venha a prover uma aplicação extensiva da norma legal já existente (neste último caso, o exercício hermenêutico na jurisprudência tem de respeitar os princípios constitucionais que norteiam nosso ordenamento jurídico, implicando, entretanto, em litigiosidade, o que prejudica a arrecadação visada pelo Estado).

De toda forma, certo é que, sem o tratamento legal dos novos fenômenos sociais, estes, por si só, não possuem o condão de surtir efeitos no mundo jurídico.

Dito isto, cabe ressaltar que, desde o início do século XXI, a rápida evolução tecnológica vem criando fatos que não eram antes tratados pelo Direito (fatos atípicos), em razão de seu ineditismo recente.

Com a evolução tecnológica, surgem assim novos modelos de negócios, tanto na prestação de serviços como no fornecimento de produtos, que se estruturam de forma totalmente inovadora e, muitas vezes, diversas aos modelos clássicos de negócios que o Direito estava acostumado a tutelar.

Este fenômeno social aqui narrado é denominado por estudiosos de “sociedade da informação”, por decorrer do rápido avanço, em um curto período, das tecnologias de comunicação e da consequente globalização.

Conceituando o termo Sociedade da Informação, Eduardo Capellari diz que é “fruto dos crescentes investimentos nas tecnologias de informação – destaque-se recentemente a rede mundial de computadores – que provocam uma nova divisão social do trabalho e apontam, por conseguinte, para uma nova sociedade”3

Em suma, deixamos a sociedade de consumo para a passada centúria, chegando a novos modelos, mais sustentáveis.

Pois bem. Apesar do cenário dinâmico acima narrado (que representa, – ou ao menos deveria representar – a dimensão fática do Direito), no Brasil, a Lei tributária (notadamente, aquela relativa aos impostos) encontra-se limitada pelas regras de competência instituídas ao longo dos artigos 153 a 156 de nossa Carta Magna, que, com base no pacto federativo, distribui e delimita competências exclusivas à cada ente federado para instituir mediante a Lei impostos sobre determinadas materialidades, que representam signos de riqueza ensejadores de capacidade contributiva.

Em palavras didáticas, Paulo Ayres Barreto ensina que, neste modelo, “a atuação do legislador, no plano legal, em matéria tributária, encontra uma série de parâmetros a serem observados, em decorrência de uma minudente delimitação constitucional de sua competência”, que “remete a diferentes realidades” (signos de riqueza). 4

Assim, todos os critérios necessários para se estabelecer e delimitar a competência tributária de determinado ente federado estarão na Constituição Federal e somente nela poderão constar, em razão de sua rigidez e caráter detalhista positivo, formando-se um sistema complexo de normas organizacionais que outorgam às pessoas políticas o poder de tributar determinado fato social econômico, de acordo com critérios estabelecidos no próprio texto constitucional.

Ocorre que, estes critérios materiais elegidos pelo constituinte de 1988 para o atingimento tributário dos signos de riqueza social se baseiam em tipologias oriundas da sociedade de consumo que imperavam no século passado, não condizendo mais com a realidade socioeconômica que se nos entremostra em meio à nova sociedade da informação.

Ante esta rigidez arraigada em regras de competências constantes na norma vértice de nosso ordenamento jurídico, a legislação tributária fica impedida de evoluir e caminhar “pari passu” com a realidade e com os valores. Vale dizer: a dimensão normativa do Direito fica impedida de acompanhar a dimensão fática e a dimensão axiológica, obstando assim que se tenha efetiva justiça tributária. Daí (além de vários outros motivos que fogem ao escopo deste artigo), surge uma das necessidades da reforma tributária.

Atualmente, com o ambiente político favorável à reforma tributária, algumas propostas vêm sido discutidas, dentre as quais destaco o Imposto Único sobre Bens e Serviços (IBS) representando apenas um imposto geral sobre o consumo, na modalidade de imposto sobre o valor adicionado (IVA), que viria a substitui os seguintes tributos indiretos: Imposto sobre Serviço de Qualquer Natureza (ISSQN), de competência dos Municípios; Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), de competência dos Estados, e Contribuição ao Programa de Integração Social (PIS), Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI), estes últimos de competência da União.

Cuida de interessante e inovador modelo desenvolvido e estudado pelo Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), conforme bem elucidado em artigo intitulado “Reforma Tributária sobre o Consumo e a Simplicidade Benéfica do IBS”, de autoria de Lina Santin, publicado aqui no JOTA.5

Como se vê, tal proposta envolve uma unificação na tributação indireta, o que demandaria revogações, por meio de emenda constitucional, das regras de competência tributária constantes na Constituição Federal.

Quanto a este aspecto, há juristas de grande respeito e renome que entendem que tais modificações encontrariam óbice no artigo 60, §4º, inciso I, da Constituição Federal, que veda qualquer emenda constitucional “tendente a abolir a forma federativa de Estado”, já que, segundo esta linha de entendimento, suprimir competência tributária dos entes federados seria o mesmo que suprimir a independência financeira e a liberdade dos entes federados, o que, no fim do dia, esvaziaria a eficácia e a finalidade do pacto federativo.

Com as devidas vênias, o entendimento aqui defendido vai em sentido contrário, pois temos que a forma federativa de Estado, com a consequente independência financeira dos Estados, Municípios e União não pressupõe necessariamente a distribuição de competência tributária entre seus entes. Isso porque o ato de alterar as regras de competência tributária estipuladas na CF não se subsume ao verbo “tendente a abolir a forma federativa de Estado”. Explica-se.

É certo que, no Brasil, a rigidez na repartição de competência tributária foi utilizada por todas as nossas constituições desde o surgimento do estado federativo brasileiro, por meio da Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1891.6

Apesar desta distribuição de competência tributária possuir como pressuposto a divisão federalista, a recíproca não é a mesma. Para melhor visualizarmos esta máxima, mister remetermo-nos à origem do federalismo brasileiro.

Sobre o tema, o consagrado constitucionalista Manoel Gonçalves Ferreira Filho narra que “o modelo seguido para institucionalização do federalismo no Brasil foi o norte-americano. E o norte-americano de 1787.”7

Pois bem. Quanto ao federalismo concebido para a formação dos Estados Unidos da América, cabe dizer que este jamais pressupôs delimitação de competências tributárias, sendo que, naquele federalismo, é permitido, por exemplo, que mais de uma espécie de ente federado utilize a mesma base de tributação como, por exemplo, ocorre em relação ao imposto de renda.8

Esta diferença do federalismo norte-americano para com o federalismo brasileiro reside no modo como cada um dos sistemas se constituiu (fator histórico-cultural). E, sobre estes fatores distintivos de cada modelo, cabe dizer que o federalismo norte-americano foi concebido “de fora para dentro”, em uma tentativa de unir os Estados Federados, mas ao mesmo tempo se preocupando em garantir-lhes as respectivas liberdades legiferantes (inclusive em matéria fiscal e tributária). Diferente foi a origem do federalismo brasileiro, que se deu “de dentro para fora”, em um movimento de descentralização de poder de um Estado monárquico unitário, concedendo liberdade formalmente delimitada e exclusiva para cada ente da federação. 9

O que se quer evidenciar com esta pequena digressão histórico-cultural é que o simples fato de existirem duas formas de federação (uma que não vislumbra distribuição exclusiva de competências tributárias- a norte-americana – e outra que vislumbra tal distribuição – a brasileira) já é o que basta para concluir que a forma federativa não depende de regras de competência tributária.

Por outro lado, é igualmente certo que, diante das peculiaridades históricas e culturais de nosso federalismo, que se originou no intuito de promover independência de Estados e (atualmente) Municípios, em contraposição à uma forte presença de um Estado Unitário, a reforma tributária somente seria possível (nos termos da CF de 1988), caso garantisse a subsistência financeira de todos os entes federados, por meio de regras obrigatórias e justas de distribuição de recursos financeiros oriundos da tributação.

Neste particular, um dos aspectos mais relevantes do IBS é o fato de que se garantiria a cada ente federado a competência legislativa para editar a alíquota vigente em seu território, garantindo a autonomia financeira para atender suas peculiaridades orçamentárias.10

Outro ponto interessante é o fato da proposta do IBS homenagear o princípio do destino, por meio do qual, por exemplo, nas transações interestaduais, a receita decorrente do imposto seria de direito do ente federado de destino da operação11, o que tornaria justa a distribuição de receita em tais operações entre estados, além de mostrar-se uma louvável medida contra a guerra fiscal (esta sim, prejudicial e viciosa ao federalismo fiscal).

Em suma, diante de vários benefícios que uma reforma tributária de tal amplitude traria, há de se concordar que o pacto federativo pressupõe, sobretudo, independência financeira dos entes, independentemente de distribuição de competências tributárias.

Pensar em sentido contrário (de que o modelo federalista pressupõe distribuição rígida de competências) somente lançaria uma âncora aos pés do Direito Tributário, que estaria impedido de acompanhar, por meio de um aprimoramento da norma tributária, a propulsão tecnológica da qual decorre a rápida evolução dos valores e dos fatos sociais.

Aliás, quanto ao apego ao formalismo rigoroso de determinados ordenamentos jurídicos, são válidas as críticas do historiador italiano do Direito, Paolo Grossi, no sentido de que “legalismo rigoroso, visão potestativa e, portanto, hierarquia das fontes assemelham-se a uma camisa de força para um corpo em crescimento transbordante.”12 Exatamente o que se vislumbra no Brasil atual, em se tratando de matéria tributária.

Feitas estas considerações, o que se pretende trazer ao leitor é visão de que a supressão de competências tributárias de entes federados, por si só, não acarreta qualquer ofensa ao pacto federativo, ainda mais diante da Constituição Federal que adota, como critério de distribuição de competências, signos ultrapassados pelos novos fatos e valores decorrentes da sociedade da informação

Mais. A alteração, por meio de supressão, destas competências exclusivas se faz necessária, como medida de aprimoramento e fortalecimento do pacto federativo, desde que a autonomia financeira dos entes da federação reste salvaguardada (e me parece que o IBS se preocupa em salvaguardar tal autonomia).

Bibliografia

BARBOSA, Fernando de Holanda; BARBOSA, Ana Luiza N de Holanda; CAVALCANTI, Carlos Eduardo G; SILVA, Carlos Roberto Lavalle da; MOTTA, João Ricardo; ROARELLI, Maria Liz de Medeiros. (1998) Federalismo, eficiência e equidade: uma proposta de reforma tributária. Brasília: Fundação Getúlio Vargas.

BARRETO. Paulo Ayres. Planejamento Tributário Limites Normativos. Editora Noeses. 2016.

CAPELLARI, Eduardo. Tecnologias de informação e possibilidades do século XXI: por uma nova relação do estado com a cidadania. In: ROVER, Aires José (org.). Direito, Sociedade e Informática: limites e perspectivas da vida digital. Florianópolis: Fundação Boiteux, 2000.

CCiF. Reforma do Modelo Brasileiro de Tributação de Bens e Serviços. Disponível em: <http://www.ccif.com.br/wp-content/uploads/2018/07/NT-IBS-Principal.pdf>. Acesso em 05.05.2019

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. O Estado Federal brasileiro. Revista da Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, v. 77, p. 131-140, 1 jan. 1982.

GROSSI. Paolo. A Formação do Jurista e a Exigência de uma Reflexão Epistemológica Inovadora. Tradução: Luiz Ernani Fritoli e Ricardo Marcelo Fonseca Editora Renovar. São Paulo. 2006.

LOPES, Carlos Cortês Vieira. Breves Considerações Acerca do Sistema Tributário nos Estados Unidos da América. 1º Curso de Introdução ao Direito Americano: Fundamentals of US Law Course. Volume 1. Publicações da Escola da AGU.

REALE, Miguel. Lições Preliminares de Direito. 3ª ed. Saraiva. 1976. São Paulo.

___________. O Nosso Federalismo. 2005. Disponível em: <http://www.miguelreale.com.br/artigos/nosfed.htm>. Acesso em: 03.05.2019.

SANTIN, Lina. Reforma Tributária sobre o Consumo e a Simplicidade Benéfica do IBS. JOTA. Disponível em: < https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/reforma-tributaria-sobre-o-consumo-e-a-simplicidade-benefica-do-ibs-09022019> . Acesso em: 03.05.2019.

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1 REALE. Miguel. Lições Preliminares de Direito. 3ª ed. Saraiva. 1976. São Paulo. P. 65 e 65.

2 Op cit. P. 352

3 CAPELLARI, Eduardo. Tecnologias de informação e possibilidades do século XXI: por uma nova relação do estado com a cidadania. In: ROVER, Aires José (org.). Direito, Sociedade e Informática: limites e perspectivas da vida digital. Florianópolis: Fundação Boiteux, 2000. P 29.

4 BARRETO. Paulo Ayres. Planejamento Tributário Limites Normativos. Editora Noeses. 2016. P. 49-50.

5 SANTIN, Lina. Reforma Tributária sobre o Consumo e a Simplicidade Benéfica do IBS. JOTA. Disponível em: < https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/reforma-tributaria-sobre-o-consumo-e-a-simplicidade-benefica-do-ibs-09022019> . Acesso em: 03 de novembro de 2019.

6 Nas palavras do Professor Luís Eduardo Schoueri: “no Brasil, a opção por uma rígida repartição de competências tributárias é matéria que acompanhou todos os textos constitucionais, desde o surgimento da federação.” apud BARRETO, Paulo Ayres. 2016, op. cit., p 50-51

7 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. O Estado Federal brasileiro. Revista da Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, v. 77, p. 131-140, 1 jan. 1982.

8 BARBOSA, Fernando de Holanda; BARBOSA, Ana Luiza N de Holanda; CAVALCANTI, Carlos Eduardo G; SILVA, Carlos Roberto Lavalle da; MOTTA, João Ricardo; ROARELLI, Maria Liz de Medeiros. (1998) Federalismo, eficiência e equidade: uma proposta de reforma tributária. Brasília: Fundação Getúlio Vargas.

9 REALE, Miguel. O Nosso Federalismo. 2005. Disponível em: <http://www.miguelreale.com.br/artigos/nosfed.htm>

10 CCiF. Reforma do Modelo Brasileiro de Tributação de Bens e Serviços. Disponível em: <http://www.ccif.com.br/wp-content/uploads/2018/07/NT-IBS-Principal.pdf>, acesso em 08.05.2019. p. 3

11 Ibdem. p. 2

12 GROSSI. Paolo. A Formação do Jurista e a Exigência de uma Reflexão Epistemológica Inovadora. Tradução: Luiz Ernani Fritoli e Ricardo Marcelo Fonseca Editora Renovar. São Paulo. 2006. P. 106


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