Opinião & Análise

Sistema Financeiro

Securitização dos créditos inadimplidos

Operação deve ser acompanhada da introdução de instrumentos que permitam maior eficiência na cobrança da dívida ativa

Crédito Pixabay

O conceito básico de securitização vem evoluindo junto com o sistema financeiro e os produtos que são apresentados ao mercado.

No caso dos entes públicos, tal processo tem por objetivo proporcionar a obtenção de recursos e ativos financeiros imediatamente, tendo como fonte uma receita específica, a estimativa de receita futura a ser obtida pela recuperação (cobrança) dos créditos inadimplidos pelos contribuintes, sejam eles inscritos ou não em dívida ativa, ajuizados ou não, parcelados ou não, ou seja, a totalidade do fluxo financeiro obtido com a recuperação dos créditos inadimplidos.

Existem duas formas básicas de segregação dos fluxos de receita oriunda da recuperação dos créditos inadimplidos, ambas criadas e autorizadas por Lei Complementar (Federal, Estadual, Municipal):

1 – A criação de uma Sociedade de Propósito Específico (SPE), como fez o Estado do Rio de Janeiro, que, com a Lei 7.040/2015, autorizou a securitização e criou a Companhia Fluminense de Securitização (CFSEC), e

2 – A criação de um Fundo Especial de Créditos Inadimplidos e Dívida Ativa (FECIDAT), como fizeram, em outubro de 2015, o Município de Niterói e o Estado de Minas Gerais, com a Lei 22.606/2017.

Há significativa diferença entre ambos., O primeiro é uma empresa (cuja totalidade da receita é tributada) não dependente, criada na estrutura orgânica do ente público., O segundo é apenas uma rubrica contábil e orçamentária, sem personalidade jurídica (e, portanto, sem tributação alguma, mantendo a imunidade recíproca de administrações diretas), mas com CNPJ, permitindo, de tal forma, a gestão apartada do fluxo financeiro obtido com a cobrança dos créditos inadimplidos.

Decidida a modelagem, a Comissão de Valores Mobiliários (CVM) regulamenta os veículos para levar os ativos a mercado, especialmente com as ICVM 444/06, 400/03 e 476/09, esta última a opção de modelagem mais utilizada.

A securitização, na forma que defendemos, se faz olhando para a totalidade da promessa de recuperação dos créditos, ou seja, o total do fluxo financeiro decorrente dos créditos inadimplidos.

Com a cessão integral, a Instituição contratada seguirá rito para qualificação dos ativos a serem emitidos, conforme modelagem de qualificação das agências classificadoras de risco, atribuindo valor aos ativos resultantes em 3 categorias: sênior, mezanino e subordinadas.

O cálculo leva em consideração os fatores de segurança na existência do fluxo financeiro. A composição do Estoque (por tributo, por ano de lançamento e a composição do mesmo, em principal, multa e juros). E o percentual de inadimplência histórico dos tributos em relação ao lançado ou declarado, e também o histórico de recebimentos nos últimos anos, cujo fluxo também é discriminado por tributo, por ano de lançamento, e a composição em principal, multa e juros efetivamente recebidos.

Com tais informações, estabelece-se a tábua de recuperação dos créditos, representando a realidade de cada carteira, portanto adequável automaticamente a qualquer Cidade ou Estado. Com a informação parametrizada, a agência de rating consegue apurar, com segurança, o fluxo mínimo para os próximos anos, elaborando a tábua de mortalidade dos créditos.

A regulação para entes públicos se inicia no artigo 165 da Constituição Federal, e nos artigos 71 a 74 da Lei 4.320/64 e por autorização legislativa local específica, definindo as condições do negócio. Consultada, a STN – Secretaria do Tesouro Nacional respondeu por meio do Parecer PGFN 1579/2014, concordando com os termos da estrutura legal.

Importante salientar que os créditos inadimplidos, para fins de Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), não são receita de impostos, e sim Outras Receitas Correntes, de origem tributária. Tal observação é importante para o entendimento de que a securitização de tais receitas respeita as vedações legais, como aquela do artigo 167, inciso IV, da Constituição Federal, que veda a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa.

Esse tema está em debate no legislativo federal, onde o Senado aprovou, no final do ano de 2017, o PLS 204/2016. Na Câmara dos Deputados, está em andamento como PLP 459/2017, previsto para votação em novembro próximo.

A receita dos municípios brasileiros com a cobrança dos créditos inadimplidos tem girado na ordem de R$ 8 bilhões por ano, em torno de 2% do estoque que, com base nos dados de ¾ das cidades, ultrapassa a casa dos 400 bilhões.

A recuperação da carteira de inadimplidos tende a ser maior nas pequenas cidades e na região Sul do Brasil onde, em média, os municípios com menos de 20 mil habitantes alcançaram seu maior valor, de R$ 70,17. Na média, o indicador é de R$ 46,35 entre os municípios do Sul, seguidos pelos do Centro-Oeste (R$ 29,73), Norte (R$ 21,33), Sudeste (R$ 18,49) e finalmente pelos do Nordeste (R$ 9,48). O principal fator de recuperação entre as pequenas e as grandes cidades é o valor médio do débito, muito maior nas cidades com mais de 500.000 habitantes. Nas menores cidades, o valor médio está na casa dos R$ 300,00, enquanto nas maiores, R$ 4.500,00, 15 vezes mais.

A 14ª edição do relatório Justiça em Números – 2018, elaborado pelo Conselho Nacional de Justiça, traz um relato das dificuldades da execução fiscal. O relatório expõe que, para cada 100 processos na fase de execução fiscal que tramitaram no ano de 2017, apenas 8 foram baixados, o que configura uma taxa de congestionamento de 91,7%, a maior dentro do Poder Judiciário quando comparada com os casos cíveis, infracionais, empresariais, etc.

Exibe ainda que 74% das execuções pendentes no Judiciário referem-se às execuções fiscais e que os casos novos e pendentes crescem gradativamente ano após ano. O relatório revela ainda que “o tempo de giro do acervo desses processos é de 11 anos, ou seja, mesmo que o Judiciário parasse de receber novas execuções fiscais, ainda seriam necessários 11 anos para liquidar o acervo existente”.

Diante de resultados pouco animadores, muitos municípios têm se utilizado de meios alternativos à cobrança administrativa e judicial para o recebimento de seus créditos junto a terceiros, dos quais se destacam o protesto extrajudicial da Certidão de Dívida Ativa e a inscrição do contribuinte no Serasa e no Sistema de Proteção ao Crédito (SPC Brasil). Nos três casos, o objetivo principal da iniciativa é o de dificultar o acesso ao crédito para contribuinte em débito com o fisco municipal.

É comum também os municípios adotarem programas de incentivo à regularização fiscal, com descontos de juros e multas, a fim de incentivar os contribuintes inadimplentes a saldarem os seus débitos com o fisco. O grande perigo nesse caso é de recorrentes programas estimularem a inadimplência, pois os contribuintes optam por não pagarem o tributo na expectativa de que, no futuro próximo, virão novos incentivos.

Um caminho ainda pouco explorado para monetizar os créditos inadimplidos, a chamada dívida ativa, é a securitização, que nada mais é do que a cessão, por tempo determinado, da receita futura obtida com a recuperação da carteira. Com isso, antecipam-se os recursos relativos aos créditos inadimplidos, gerando liquidez sobre os mesmos. Quer seja através da constituição de empresa pública ou de um fundo especial, a antecipação de receita dá-se por meio da cessão dos créditos inadimplidos através da emissão de debêntures ou outro ativo no mercado financeiro, conforme as regras da Comissão de Valores Mobiliários – CVM.

Em que pese a cessão dos direitos creditórios, a administração e cobrança da carteira continuam exclusivamente sob a responsabilidade do ente público. É importante ressaltar ainda que a cessão é de caráter definitivo e que isenta o cedente de qualquer compromisso com o pagamento perante o cessionário, de modo que a obrigação de pagamento dos direitos creditórios é do devedor ou contribuinte.

Existem algumas experiências conhecidas no Brasil de securitização da dívida ativa. Em 2009, o Estado de São Paulo criou a Companhia Paulista de Securitização (CPSEC), que já realizou operações de emissão de ativos no mercado financeiro em 2012, 2015 e 2016.

Em 2012, o Estado de Minas Gerais capitalizou a Minas Gerais Investimentos (MGI) com créditos da dívida ativa já parcelados, no total de R$ 1,819 bilhão. A MGI, empresa criada para concessões e PPPs, emitiu então R$ 318 milhões em debêntures no mercado financeiro. O município de Belo Horizonte, por sua vez, capitalizou a PBH Ativos, empresa também criada para concessões e PPPs, com créditos parcelados no valor de R$ 1,30 bilhão, o que lhe permitiu emitir R$ 230 milhões em debêntures em 2014.

A cessão de direitos creditórios da dívida ativa é objeto do Projeto de Lei do Senado nº 204/2016, de autoria do Senador José Serra. Aprovado naquela Casa, o PLS está agora em tramitação na Câmara dos Deputados, como PLP 459/2017. O projeto é de extrema importância porque aumenta a segurança jurídica para operações de securitização, tanto para o investidor como para o cedente. No momento em que normas contidas no projeto se tornarem lei, será possível que novas operações de securitização aconteçam em todo Brasil.

Para se ter uma ideia do volume de recursos que pode ser levantado com uma operação de securitização de dívida ativa, foi considerado um determinado município com carteira de inadimplidos, cujo fluxo histórico de recuperação é de R$ 30 milhões anuais. Caso optasse por ceder toda sua carteira por um prazo de dez anos, anteciparia, pelo menos, R$ 100 milhões. Adicionalmente, geraria outros R$ 200 milhões em ativos financeiros para capitalização voluntária do RPPS – Regime Próprio de Previdência Social e/ou Fundo Garantidor de PPPs.

Para entes públicos cujo fluxo de recuperação da carteira seja menor, por exemplo, que R$ 10 milhões anuais, a securitização gerará apenas R$ 35 milhões em dinheiro, e mais R$ 70 milhões em ativos financeiros, com custo muito parecido com aqueles duas vezes maiores. Assim, vale a pena o gestor comparar a conveniência de seguir essa rota para captação de recursos e o custo de oportunidade de outras operações, inclusive empréstimos, no mercado.

Finalmente, é importante observar que a operação de securitização deve, necessariamente, ser acompanhada da introdução de instrumentos que permitam uma maior eficiência na cobrança da dívida ativa, pois a receita adicional daí advinda poderia ser em montante suficiente para o pagamento dos investidores e das despesas com a operação de securitização, mantendo assim o fluxo financeiro hoje existente.


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