Opinião & Análise

Pandemia

Riscos e desafios dos sistemas de deliberação remota

Sistemas deverão ser aperfeiçoados, garantindo o equilíbrio da capacidade de atuação e disputa de atores políticos

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Crédito: Jane de Araújo/Agência Senado

A Câmara dos Deputados e o Senado Federal aprovaram, em março, a instituição do Sistema de Deliberação Remota (SDR), para viabilizar o funcionamento das Casas durante a emergência de saúde pública relacionada ao coronavírus.

Desde então, outras 101 casas legislativas brasileiras, entre Assembleias Estaduais e Câmara Municipais, também instituíram sistemas de plenário virtual.

Por aqui, o clima é de entusiasmo com as potencialidades da deliberação remota. O Parlamento brasileiro já negocia compartilhar o sistema com parlamentos na Europa e com outros países da região. A garantia das atividades legislativas pela adoção de plenários virtuais tem sido interpretada como mais um passo, com potenciais efeitos democratizantes, no processo mais amplo de digitalização do Poder Legislativo[1].

Nesse raciocínio, as novas formas de deliberação impostas pelo cenário da Covid-19 poderiam servir de laboratório para a criação de novas formas de participação social, aliadas à instrumentos arrojados de transparência. Os cidadãos, uma vez munidos de mecanismos de participação à distância, poderiam ser melhor integrados ao processo decisório, herança que, imagina-se, poderia muito bem vir para ficar[2].

A adoção de sistemas remotos de deliberação é medida acertada, pois garante a continuidade das atividades legislativas em meio à pandemia. O processo legislativo, contudo, é matéria delicada e exige parcimônia. Mudanças na forma do rito alteram as regras do jogo e distribuem preferências político-partidárias de maneira diferenciada.

De fato, os Regimentos Internos das Casas Legislativas são importante fator de organização da competição político-partidária, com efeitos significativos sobre os padrões decisórios. Além disso, há questões associadas à resistência cultural e às desigualdades tecnológicas na implementação dos parlamentos virtuais.

Como apontaram Miguel Landeros, Marines Soles, Dolores Martinez, parlamentares do Chile, Costa Rica e Argentina, durante reunião do ParlAmericas de março, a adoção de parlamentos virtuais sofre resistências culturais e políticas.

Para que os sistemas de deliberação remota sejam implementados com sucesso, são necessárias reformas legais e regimentais que prevejam e concedam legitimidade à deliberação virtual; também é preciso superar a resistência cultural ao trabalho remoto e dedicar grande esforço para ensinar deputados e deputadas, além de todo o corpo burocrático das casas legislativas, a usarem as ferramentas.

Esses processos podem ocorrer de forma mais ou menos veloz, a depender da quantidade de empenho e de recursos, disponíveis e mobilizados. Por isso importam os contextos políticos locais, que, organizados por diferentes padrões de disputa e grupos políticos, podem ser mais ou menos abertos à transformações tecnológicas.

Em países como o Brasil, marcados por grandes desigualdades econômicas, e também digitais, é razoável supor que a adoção de sistemas virtuais de deliberação não é uma possibilidade à mão em todos os territórios.

Municípios e estados não detém os mesmos recursos energéticos, tecnológicos, informacionais, organizacionais e humanos para desenvolverem e implementarem sistemas de deliberação remota rapidamente.

Isso significa que a implementação do sistema de deliberação online ocorre de forma desigual no país, com regras de decisão, participação e transparência muito diferentes entre os entes federativos, desnivelando o processo legislativo e gerando assimetrias nas condições de exercício da democracia.

A negociação em torno do estabelecimento de sessões virtuais tampouco é questão pacífica. Afinal, quem e como se decide o momento de interromper ou retomar os trabalhos presenciais?

Já há casos, no Brasil, de câmaras municipais que tentaram retomar suas atividades presenciais e foram barradas na Justiça. Caso que melhor expressa essa dificuldade decisória, contudo, é o do Congresso Norte Americano. Só depois de dois meses de discussão é que o Congresso aprovou, no dia 15 de maio, a possibilidade de votações remotas.

Superados os desafios mencionados, resta o imbróglio de saber como alterar as regras que organizam os trabalhos legislativos. Nem todas regras do processo presencial, registradas nos Regimentos Internos, podem ser completamente transpostas para os sistemas de plenário virtual. Novas regras precisam ser acordadas e, ainda assim, há possibilidades de que situações não reguladas pelas novas regras ocorram, levando à adoção de regras ad hoc.

Nestes casos, em razão da concentração do poder de agenda, líderes partidários e o presidente da Mesa Diretora das casas legislativas via de regra controlam a decisão, que é cercada por disputas políticas, uma vez que a escolha das regras de processamento dos conflitos não se trata de escolha técnica. Atores políticos também levam em consideração a escolha da organização dos trabalhos que os favorecem na busca por seus objetivos[3].

Assim, a atividade parlamentar virtual pode ocorrer sob novas regras que organizam a ordem de votação, o que será votado e como será votado, alterando as possibilidades e as opções de ações dos parlamentares, que precisam reconsiderar seu posicionamento e suas estratégias a partir das opções na mesa.

A Resolução nº 14/2020, que institui o SDR na Câmara dos Deputados, por exemplo, altera regras de tramitação de matérias em regime de urgência. De acordo com o Regimento Interno, o adiamento de discussão de proposição em regime de urgência é admitido se requerido por um décimo dos membros da Câmara, ou então por Líderes Partidários que representem esse número de parlamentares, por prazo não excedente a duas sessões.

De acordo com a resolução como o ato da Mesa que a regulamenta, aos projetos inseridos na ordem do dia por requerimento de urgência, não serão admitidos requerimentos de adiamento da discussão. Adiamento de discussões podem ser utilizados por partidos da minoria para ganhar tempo para mobilizar apoio durante a tramitação de uma matéria controversa, por exemplo.

Assim, um dos resultados dessa alteração pode ser a menor capacidade de influência de alguns partidos sobre o resultado final das medidas deliberadas, enquanto a de outros pode aumentar.

modificação no rito de apreciação das Medidas Provisórias (MPs) produz efeitos sobre a relação executivo-legislativo e sobre a competição política. As novas regras substituíram a etapa inicial da comissão mista, que, argumentou-se, seria impossível de ser realizada remotamente.

A comissão, responsável por verificar a legalidade e a viabilidade financeira das MPs, foi substituída por pareceres individualizados de senadores e deputados, escolhidos caso a caso. Já as propostas de emendas, antes endereçadas a ela, passam a ser analisadas diretamente no Plenário.

As duas Casas também definiram prazos específicos para cada etapa, estimulando que as MPs sejam votadas em até 14 dias. O novo procedimento estimula que as MPs sejam votadas de forma mais célere, modificação especialmente importante para um governo cujo mandatário é o que obteve, desde a redemocratização, o menor número de MPs chanceladas pelo Congresso em primeiro ano de governo.

Embora a mudança dos ritos se justifique mais pela urgência do que pela impossibilidade de realizar os procedimentos legislativos virtualmente, se os sistemas vieram para ficar, deverão ser aperfeiçoados e mudanças regimentais deverão ocorrer, garantindo o equilíbrio da capacidade de atuação e disputa dos atores políticos durante o processo decisório.

 


[1] Disponível em: <https://theconversation.com/how-digital-tools-can-keep-democracy-thriving-during-lockdown-136547>.

[2] Disponível em: <https://govtech.blogosfera.uol.com.br/2020/05/23/brasil-e-referencia-na-transformacao-digital-do-poder-legislativo/?cmpid=copiaecola>.

[3] GOMES, Sandra. O impacto das regras de organização do processo legislativo no comportamento dos parlamentares: um estudo de caso da Assembléia Nacional Constituinte (1987-1988). Dados [online]. 2006, vol.49, n.1 [cited  2020-05-23], pp.193-224. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0011-52582006000100008&lng=en&nrm=iso>. ISSN 1678-4588.  http://dx.doi.org/10.1590/S0011-52582006000100008.