Opinião & Análise

Municípios

Responsabilidade pela iluminação pública no Brasil

Os atuais impasses, projetos em trâmite e perspectivas

Imagem: Pixabay

Em setembro de 2010, a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), determinou o repasse do serviço de iluminação pública (IP), incluindo a elaboração de projetos, a implantação, a expansão, a operação e a manutenção dos parques de IP, das distribuidoras de energia elétrica aos municípios.

Originalmente, as cidades teriam até setembro de 2012 para assumir seus respectivos parques de IP, porém esse prazo foi postergado duas vezes: primeiro até janeiro de 2014 e, por fim, até dezembro de 2014. Apesar disso, na data estipulada, cerca de 33% dos municípios brasileiros ainda não estavam em conformidade com a determinação.

As manifestações das cidades contrárias à medida desde a publicação da resolução, entretanto foram inúmeras. Ainda em 2011, a Confederação Nacional de Municípios (CMN) expressou o entendimento de que a norma da ANEEL sobre a iluminação pública prejudicaria os municípios, uma vez que aumentaria aproximadamente 28% a despesa anual das cidades. Em consonância com essa movimentação, o deputado Nelson Marquezelli (PTB-SP) propôs o Projeto de Decreto Legislativo (PDS) 85/2015 para revogar o repasse às prefeituras da obrigação pelo serviço de IP e a transferência de ativos das distribuidoras de energia para os municípios. Segundo o então deputado, as alterações feitas pela agência reguladora caberiam apenas ao Congresso Nacional ou a um decreto presidencial.

Aprovado na Câmara dos Deputados, o projeto chegou em meados de 2016 ao Senado, onde foi relatado na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) pelo senador Paulo Rocha (PT-PA), que, em 2017, emitiu relatório favorável ao PDS. A decisão do senador foi baseada na justificativa de que a decisão da ANEEL havia prejudicado os municípios, visto que muitas prefeituras não possuíam a capacidade técnica necessária para a função, tampouco recursos, o que levou ao aumento da Contribuição para Custeio da Iluminação Pública (COSIP).

É importante mencionar que, segundo estudo de 2016 do Banco Mundial1, cerca de 82% dos municípios brasileiros já arrecadam COSIP e a maioria dos demais tem projetos em trâmite a respeito da instituição da cobrança. Apesar disso, apenas em 44% dos municípios do país a COSIP arrecadada é suficiente para cobrir as despesas de IP.

Em meados de 2018, contudo, o senador Paulo Rocha emitiu novo parecer, votando, dessa vez, pela rejeição do projeto. De acordo com o relator, os alegados impactos negativos da resolução para os municípios não se concretizaram, pois:

  • Segundo a ANEEL, aproximadamente 94% dos 5.561 já procedeu à transferência de ativos de iluminação pública, enquanto os 6% restantes ainda movem processos nas esferas estadual e federal da justiça contra a resolução 414/2010 e pela aprovação do PDS.

  • A Frente Nacional de Prefeitos (FNP), que representa cerca de 60% dos habitantes e 75% do Produto Interno Bruto (PIB) do país, manifestou que a maioria dos municípios não só teria superado os impactos financeiros da prestação dos serviços de IP como já vislumbrava o potencial para desenvolvimento de cidades inteligentes a partir dessa modernização.

  • Entendeu-se que, cerca de oito anos após a publicação da resolução 414/2018 e com 94% dos municípios do país em conformidade com essa, aprovar o PDS 85/2015 seria desprezar o esforço empreendido por cidades a fim de assumir seus respectivos parques de IP.

Simultaneamente à tramitação do referido PDS no Congresso, muitos municípios iniciaram processos alegando que a determinação da ANEEL seria inconstitucional, visto que a agência não teria competência para tal. Segundo a Associação Brasileira de Distribuidores de Energia Elétrica (Abradee), no final de 2018, havia ao menos 400 ações ajuizadas nas esferas federal e estadual da justiça comdecisões divergentes entre si em casos nos quais uma mesma cidade iniciou ações simultâneas em Tribunais Regionais Federais (TRFs) e Tribunais de Justiça (TJs).

Em contrapartida, no mês de novembro de 2018, a Abradee ajuizou uma Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC no 60) no Supremo Tribunal Federal (STF) defendendo a manutenção do artigo 218 da Resolução 414/2010. Adicionalmente, solicitou uma liminar para que sejam suspensos os processos em trâmite sobre o tema em outras instâncias até o julgamento da ADC, cujo relator é o ministro Alexandre de Moraes.

Embora a matéria esteja em suspenso no congresso nacional e a ADC ainda não tenha sido apreciada por seu relator, é pertinente empreender um exercício das possíveis consequências da aprovação da PDS em questão.

Municípios que prestam diretamente o serviço de IP poderiam vir a questionar suas responsabilidades sobre seus parques de IP e buscar devolvê-los às distribuidoras de energia elétrica. Nesse sentido, é importante lembrar que, atualmente, cerca de 6% das cidades brasileiras buscou as instâncias federal e estadual a fim de questionarem a resolução 414, havendo decisões favoráveis e outras contraditórias. Este é o caso do município de Hortolândia (SP), que teve um parecer favorável e outra adversa à transferência dos ativos de IP da Companhia Paulista de Força e Luz (CPFL) para o município.

Outro aspecto a ser considerado é o fato de que atualmente há pelo menos 16 iniciativas de Parcerias Público-Privadas (PPPs) para prestação do serviço de IP, entre PPPs em vigor, projetos em consulta pública, em fase de estudos de viabilidade e contratos suspensos ou anulados. O mero avanço do PDS 85/2015 nas comissões do Senado e eventual aprovação para votação em plenário representa alguma insegurança jurídica acerca da possibilidade de alteração do entendimento atual quanto à titularidade do serviço. Isso tem um potencial significativo de impacto nos projetos ainda em estudos de viabilidade, aumentando a percepção do mercado quanto ao risco associado a tais iniciativas.

Quadro-Resumo PPPs de IP contratadas no Brasil2

Fonte: Radar PPP | Prefeitura de Goianésia do Pará | Urbeluz | Prefeitura de Mauá | Prefeitura de Cuiabá | Prefeitura de Teresina

Com diversos projetos promissores em fase de estudo ou consulta pública, como os que estão sendo coordenados pelo BNDES para cidades como Porto Alegre e Teresina, a aprovação do PDS 85/2015 poderia desestimular a participação privada no setor e mesmo coibir os municípios de modernizarem seus respectivos parques de IP com a implementação de tecnologias como luminárias LED e telegestão. Esses recursos tecnológicos, embora diminuam o consumo de energia e os gastos com manutenção, exigem um elevado investimento, o qual as prefeituras sozinhas, em geral, não têm capacidade financeira e técnica de realizar para seus parques em poucos anos, de modo que a participação privada está se mostrando uma alternativa financeira, jurídica e politicamente adequada.

Para as PPPs em andamento, as eventuais aprovações do PDS no Senado Federal e pelo Presidente da República poderiam levar municípios a questionarem juridicamente suas obrigações como Poder Concedente nos contratos vigentes, uma vez que o PDS em trâmite busca anular a obrigatoriedade das cidades de assumirem seus respectivos parques de IP.

Tal como pontuado no parecer mais recente da relatoria, é importante considerar que 94% dos municípios brasileiros já assumiu os ativos e serviços de IP, bem como a FNP compreende que a prestação dos serviços de IP pelas próprias cidades, seja essa direta ou indireta, pavimenta o caminho para que futuramente seja possível implementar tecnologias de cidades inteligentes. Atualmente, apenas 7 estados têm municípios com liminares contrárias à transferência, e, em seis desses estados, a maioria das cidades já assumiu os serviços de IP.

Por fim, vale mencionar que a oficialização da responsabilidade dos municípios pela IP tende a rapidamente beneficiar toda a cadeia de produtos e serviços necessários ao setor, como fabricantes de luminárias e empresas dedicadas à instalação e gestão de parques de IP. Isso se comprova tanto pelo fato de que os projetos têm imposto que a modernização ocorra em poucos anos como pelo interesse demonstrado por grandes players nacionais e internacionais de atuar mais enfaticamente no setor. Ademais, a transferência dos ativos de IP para os municípios tende a funcionar como um incentivo para que esses assegurem uma gestão eficiente e reduzam o consumo de energia associado.

Após análise na CAE, o PDS 85/2015 ainda deverá ser apreciado e aprovado sucessivamente nas Comissões de Serviços de Infraestrutura (CI) e de Constituição e Justiça (CCJ). Com a alteração da composição das comissões do Senado ao início da 56a Legislatura, o atual relator do projeto é o senador Fernando Bezerra Coelho (MDB-PE), que ainda não se manifestou sobre o tema. Caso o projeto seja aprovado na CCJ, restarão ainda a votação no plenário do Senado e a sanção presidencial.

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1 Banco Mundial – “Iluminando Cidades Brasil”, 2017.

2 Valores à época da publicação de editais ou assinatura do contrato de PPP.


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